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城市土地利用中政府干预的失灵及其法律救济 ■李璐 一、城市土地利用的政府干预 项建设活动日益频繁．过去那种主要依靠 匍析 (一)土地利用总体规划 行政手段进行管理的方法日益不能适应 在市场经济条件下．政府在资源配置 土地利用总体规划是在一定规划区 形势发展的需要。 中的作用集中地体现在弥补市场的缺陷 内．根据当地自然和社会经济条件以及国 因此．必须进一步强化城市规划的综 方面，具体到城市土地利用上，建立和完 民经济发展的要求，协调土地总供给与总 合．协调功能。城市的土地利用和各项建 善土地资源的规划、管理制度，健全土地 需求．确定或调整土地利用结构和用地布 设活动只有纳入统一的规蜘．实施统一的 交易与管理制度成为城市政府的首要职 局的宏观战略措施。它是通过城市建设用 规划管理．遵循统一的行为规范．才能保 能。同时，政府在克服外部性、提供城市公 地规模和土地利用年度计捌来控制城市 证城市的合理发展和铷调运转。造就要求 共物品方面．应该更有作为。但是．政府在 规模以及城市扩张的速度的。一般来说． 通过立法来提高城市规划的权威性和约 干预城市土地利用中也存在着一些失灵 土地年q用总体规划对城市规模的确定是 束力．确立其法锆地位和法律效力．使城 的现象。 通过人日预测米进行的。 市政府更加有效地行使建设城市和管理 (一)政府干预失是的原因 除此之外．为控制农用地转换为城市 城市的职能。 1、政府作为土地产救代表和社会管 用地的速度．各级人民政府还需要根据土 (三)不动产登记制度 理者的角色错位 地利用总体规划确定的规划期内年度用 不动产卺记制度是明确土地权属，规 政府作为土地产权代表和社会管理 地总量来编制土地利用年度计划．肘每年 范土地交易行为，为土地市场提供完全 者的双重主体资格。使政府产生角色错位 的建设用地总量进行控制。具体编制土地 房、地信息的基础。我国的土地登记制度 的可能性。 利用年度计划还要参考国民经济和社会 也是在改革开放以后．随着城『阿土地使用 当政府作为行政主体时，政府承担着 发展计划、国家产业政策、土地利用总体 制度的改革发展起来的。 领导宏观经济发展的公共职能。因此，政 规划以及建设用地和土地利用的实际状 1994年通过的《中华人民共和国城市府为了营造宏观经济发展环境．必须优化 况。土地利用总体规划对农地直接保护是 房地产管理法》对此进行了详细规定．第 资源配置，规范市场秩序，降低交易成本． 划定基本农田保护区．实行严格的用途管 60条指出：以出让或者捌援方式取得土地 用政府看得见的手纠正市场失灵．这时政 制制度，对城市建设占用的农地实施占一 使用权．应当向县级以上地方人民政府土 府代表的是社会整体刺益。但是．当政府 补一，以保持耕地总量动态平衡。 地管理部门申请登记．经县级以上地方人 作为市场主体时．政府处于和市场主体平 (二)城市规划 民政府土地管理部门核实．由同级人民政 等的地位．承担着微观经济发展的土地资 城市规划一般分为总体规划和详细 府颁发土地使用权证书。在依法取得的房 源供给职能和来自市场主体的经营赢利 规划两个阶段进行。城市总体规剐包括： 地产开发用地上建成房屋的．应当凭土地 压力和诱惑。于是，政府陷^两难处境，并 城市性质、发展目标和发展规模．城市主 使用权证书向县级以上地方人民政府房 在微观利益和宏观利益的对立面中进行 要建设标准和定额指标，城市建设用地布 产管理部门申请登记，由县级以上地方人 博弈。一般情况下．地方政府最终选择的 局、功能分区和各项建设的总体部署，城 民政府房产管理部门核实并颁发房屋所 结果是放弃公共长期利益以满足自己的 市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项 有权证书。房地产转让或变更时，应当向 经济上的短期微观利益，从而做出违法决 专业规划、近期建设规划等。城市详细规 县级以上地方人民政府房产管理部门申 策，使一些干预措