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查处违法搭建的相关法律问题研究 一、历史沿革 违法搭建是随着相应法律、法规的出台，才有的一个概念，而未经政府批准，擅自搭建的行为由来已早，也一直是行政管理中的一个重点、难点问题。因此，研究违法搭建，有必要对其历史沿革进行了解： （一）历史成因及主要类型 上海在近现代历史上是一个工业型城市。上海开埠后，随着外国人在黄浦江两岸建造码头，在码头附近出现了第一批棚户。19世纪末20世纪初，外国人在上海大量设厂，中国民族工业也有所发展，穷苦工人大量增加，棚户区激增。“一二八”、“八一三”两次事变，大量房屋被毁，流离失所的难民纷纷涌入棚户区，挤占空地，搭起了“窝棚”、“滚地龙”。据抗战前社会局统计，共有棚户5万户。抗战胜利后，内战烽火再起，随着战区的大量难民涌入，棚户区又一次大膨胀，到1949年上海解放前夕，200户以上的棚户区即有322处，棚户共计13万间，18万户，棚户区居民100万人。这些历史原因造就的棚户简屋，也许可以说是那个时代特有的违章、违法建筑。 新中国成立后到20世纪80年代末，国家经济相对困难，人口增长与居住建设不同步，产生了大量的违章、违法建筑。其中有三次违建高潮：第一次是“大跃进、大炼钢铁”时期。搭建表现形式为，利用花园及里弄空地搭建工棚或用于大炼钢铁、房屋修建或用于解放妇女劳动力、筹建里弄生产组，后发展成集管企业。违章建筑类型主要是占用花园、里弄通道的临时工棚；第二次是1966-1976年“文革”时期。城建局建筑管理处被撤消，由生产组兼管其工作，城市规划、建设和管理受到严重干扰，由此产生了大量违章建筑；第三次是粉碎“四人帮”后。大批知青回沪，为解决知青就业而搭建的知青商店。为解决居住困难，房管部门通过出台相关政策允许回沪知青利用天井晒台及顶棚等部位搭建或升高搭放。违章建筑主要表现为天井、晒台、屋面升高搭建。 80年代末90年代初，随着改革开放，经济发展，违法搭建又呈现出新的特点。主要是由于经商热，不少地块充分利用各自优势，占据有利地形，破墙开店、占道设市。所产生的违章、违法建筑类型主要是，屋后弄内搭设工场仓库或弄口开店创收，以及占道路成片搭建办公经营等。 90年代以后，随着国家住房制度改革的推进，逐步取消福利分房制度，推行市场化的商品房制度，公民对其所居住的房屋在一定期限内拥有了所有权。再加上随着经济发展，人们的生活水平提升，自我意识增强。在这种背景下，当前的违法搭建除了以上几种形式外，还表现为别墅等高档住宅区内的改建、扩建行为等新形式。由于进行拆除的法律依据规定的不是很明确，经济处罚又形成不了威慑，拆除这类违法搭建成了当前拆违行政执法工作中的难点问题。 （二）查处擅自搭建的历史 经过对违章、违法搭建的历史成因及主要类型的考证，可以看出，在上海，由于特殊的社会历史背景，未经政府批准的擅自搭建早就存在，并且从未间断，甚至随着计划经济向市场经济的转变，有愈演愈烈的势头。对擅自搭建如何处理，也一直是各时期政府管理工作的重要内容。1984年国务院颁布实施的《城市规划条例》，使查处擅自搭建有了行政法规的依据；1989年《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）颁布实施，更使查处擅自搭建有了直接的法律依据。课题组以《城市规划条例》的颁布实施为时间节点，分前后两个阶段对上海查处擅自搭建的历史作个梳理： 《城市规划条例》颁布之前，是运动式拆违。建国后至1976年，上海的日常市容管理工作，由市和区公安、规划、市政、卫生等部门分头管理。文革期间，市政管理工作遭到很大破坏，“五马闹市”（即马路仓库、马路工厂、马路垃圾、马路搭建、马路停车）现象十分严重。为改变上海城市交通无序和市容脏乱差的现象，当时的市委、市革委会决定实行市政工作综合管理，1977年8月，成立了市、区两级“三整顿”领导小组及办公室（市一级由市建委、市公安局、市交运局等部门派员合署办公），在市统一指挥部署下，组织各地区、各部门发动群众在全市范围内开展整顿马路、交通、市容的工作。经过六年条与块的共同努力，取得了明显成效，其中一项工作是持续开展清理马路堆物、马路垃圾和拆除违章占路建筑的突击活动。至1982年止，共清除堆放在道路上的各种物资160万吨、马路垃圾300万吨，拆除违章搭建1800余间，基本解决了城市道路的混乱状况。1985年9月，市政府发出《关于坚决制止和纠正乱占城市道路的紧急通知》，明确指出：各级政府和有关部门要负起责任，严格制止和纠正乱占城市道路的做法。1986年3月，“三整顿”办公室被撤消，上海市交通市容管理委员会及办公室成立。1989年4月，时任市长的朱镕基指出，要抓紧清理市区被占用的道路，还给交通使用。同年5月，清理占路协调小组成立，不间断的进行清理整顿。 这一时期拆违的重点是解决占路搭建产生的违章建筑，由于国家、地方层面没有相应的拆除违章搭建的