现行自然保护区管理模式及存在的问题.pdfVIP

现行自然保护区管理模式及存在的问题 关键词 自然保护区 社区共管 法律保障: 内容提要: 自然保护区的兴起，往往是人类对自然资源过度利用 和环境破坏而被迫采取的强制性措施。作为一个国家为保护和恢复自 然环境而划定的特殊区域，它既是构成整体环境的一种环境要素，也 是保护自然生态环境严格和有效的形式。传统的管理模式应予调整， 应顺应全球性的自然保护区目标和功能多元化的趋势，采取社区、公 众、非政府组织团体等积极参与的合作性共管模式。促进自然保护区 社区共管，必须要有制度化安排作保障，应当构建自然保护区社区共 管体制，建立生态补偿机制及磋商机制，形成一个相辅相成的管理系 统。 为了有效地防止生态系统退化及生物多样性丧失，各国都相继建 立自然保护区，并认为自然保护区是维护国家生态安全、保护生物多 样性的基地和生态建设的支点。我国自1956年建立第一个自然保护区 以来，自然保护区数量迅速增长。然而，建立自然保护区仅仅是环境 与资源保护的第一步，任何自然保护区建成后都必须予以长期适当的 管理。如何有效地管理这些自然保护区，已成为摆在我们面前的一个 重要问题。 一、我国现行自然保护区管理模式及存在的问题 就自然保护区管理而言，我国传统上一直采取的是“早划多划、 先划后建、抢救为主、逐步完善”的政策，因而形成了我国特有的纵 向分级别、横向分部门的重叠交叉管理体制。按照这样的体制，国务 院、国务院各部委及县级以上地方人民政府均可在自己职责范围内主 管所属的自然保护区。这实际上是一种政府单方面的、自上而下的管 理体制。在现实中，这种管理模式产生了诸多弊端，其突出的问题表 现在以下几个方面： 1．分级管理，责任错位。我国自然保护区划分为国家级和地方 级，地方级包括省级、地（市）级与县级。按照职责分工的要求，上 级政府通常把管理的责任委托给下级地方政府，在委托责任时没有委 以相应的权利，没有投入足够的经费，这样就出现了级别与管理责任 的错位。[1]多数地方政府，尤其是一些地处贫穷边远地区的自然保护 区都存在经费投入不足及管护机构不健全的问题，自然保护区的职能 难以正常发挥。 2．多头管理，管理低效。在多部门管理的格局下，每个部门都 有自己的管理体制、经费来源，各部门均积极发展隶属于本部门的国 家级自然保护区。而自然保护区管理机构常常表现为保护区资源的保 护者与经营者的双重身份。一方面，他们代表国家维护自然保护区的 资源，执行国家有关法规；另一方面，他们又成为资源的利用者和经 营者，转而成为管理和执法的对象，如很多保护区都设有生产经营或 旅游开发机构，专门从事资源开发。这种体制上的混乱，势必造成管 理上的混乱并引起社区的纠纷。由于受到部门体制的制约，具体主管 部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很 难对各部门的自然保护区在宏观决策、政策指导与监督检查方面有所 作为。当管理中出现问题与冲突时，很难通过现行机制得到解决，由 此导致自然保护区管理的低效。 3．封闭管理，引发矛盾。中国的自然保护区大多处于边远地区 或贫困地区，由于经济发展及交通条件的落后，当地居民对自然保护 区内的资源存有相当程度的依赖，许多地区面临着经济社会发展的急 迫要求。中国的自然保护区建设，大多采取先划定范围再逐步落实建 设的方法，在规划范围时主要考虑生态系统的完整性，采取对资源和 物种进行抢救式保护的措施，而没有将居民作为保护区的组成要素来 看待，对地方和社区的经济利益考虑较少。划界后因为管理或保护的 需要往往会限制当地民众对自然保护区内资源的利用，严重制约了自 然保护区社区经济的发展和区内居民收入的提高，导致社区居民收入 减少，经济利益受损。由于对自然保护区资源的依赖减少，而国家对 自然保护区的投入又严重不足，最终引发自然保护区资源保护与当地 社会经济发展不足的矛盾，进而引发当地居民的抵触甚至对立，影响 自然保护区管理的效果。 “ ” 二、建立自然保护区 社区共管 模式的必要性 传统观念认为，自然保护区管理机构是自然保护区唯一的管理主 体，区内居民及自然资源一同被作为管理对象。但从实际情况来看， 自然保护区的管理和发展壮大，很大程度上要依赖区内居民的积极参 与和协助。可以这样认为，社区居民同样是自然保护区的主人，应与 自然保护区管理者同样对待，社区居民应当纳入自然保护区管理主 体。因此，传统的管理模式应予调整，应顺应全球性的自然保护区目 标和功能多元化