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臺灣與大陸高等教育行政比較 北京師範大學教育學院教育政策與法律研究所 朱新梅 教育行政體制是國家管理教育事業的組織體系和相關制度的總稱。主要包括國家管理教育事業的各級教育行政機構的組織形式，國家教育行政權力結構及有關教育行政制度。教育行政體制的核心是國家教育行政權力結構。它包括中央與地方政府之間的教育行政權力分配關係，各級政府教育行政部門與其他部門之間的教育行政權力配置，教育行政機關與各級各類學校之間管理權力的劃分，以及教育行政機關內部的各種權力分配關係。 高等教育行政體制所要解決的問題是，處理好中央辦高等教育與地方辦高等教育、政府與高等學校、高等學校內部各項事務。高等教育行政體制還包括行政過程、行政方式。簡言之，高等教育行政體制包括關於高等教育權力、義務、責任分配與行使的過程與結果及其評估。 由於歷史與文化、政治、經濟制度的原因，中國大陸與臺灣在高等教育行政方面，既有較多的相似乃至共同之處，也有很大的差別。本文試對這一問題進行簡單的研究與分析。 一、“政府”的教育職能及其與大學的關係 政府教育職能是教育行政研究的核心問題。政府的教育職能直接決定著政府與大學之間的權力配置、政府行政的方式，以及大學內部管理模式。下面分別描述分析大陸與臺灣“政府”職能。 （一）大陸政府的教育職能及其變革 在大陸，政府職能發生過多次巨大的變化。最明顯的巨大變化在於改革開放以來對傳統計劃經濟體制下全能政府的限制，即政府從過去無所不在無所不管到“只掌舵，不劃槳”，保留核心職能。 1．計劃經濟體制下的政府職能 在傳統計劃經濟體制下，政府是全能型的，政府權力沒有邊界。具體而言，政府的教育職能包括政府作爲管理者、舉辦者與辦學者三方面。在具體的管理中，政府作爲高校舉辦者對其所屬高校事無巨細進行管理。政府不僅要負責高等教育的政策、規劃、撥款、督導，而且還要對高等學校辦學過程中的具體細節，包括組織人事、教學科研、基建維修、招生分配，財務預算等均進行嚴格的控制。政府對高校的控制屬於全方位、全過程的控制。 2．社會主義市場經濟體制下政府職能 教育體制改革對政府與學校關係的調整，導致了教育領域內部的社會關係發生質變。政府與學校之間原先相當大的一部分具有行政性質的法律關係開始發生性質上的變化，導致了政府與學校這兩個主體之間的角色分化，在教育領域內部逐步演變爲舉辦者、辦學者和管理者三個主體之間的關係。 舉辦者的職能主要是投資舉辦學校、提供必要的辦學條件、決定學校發展方向及人才培養規格、任命和聘任校長、對辦學活動實施監督等。1995年《教育法》已經突破了原先的由政府獨家辦學的舊格局。按照法律規定，舉辦者可以是各級政府，也可以是企業、事業組織、具有法人資格的社會團體和公民個人，它們可以單獨舉辦，也可以聯合舉辦。 辦學者是學校的校長及其辦事機構，它是具有法人資格的實體，行使法律規定的辦學權力，在專業設置、招生、就業指導、教學工作、科學研究、社會服務、籌措和使用教育經費、人事管理、職稱評定、工資分配、對外交流等方面擁有法律規定的權利。 管理者是行使教育行政管理權的政府，負責統籌規劃和宏觀管理全國的和所轄地區的教育工作，用計劃、法律、經濟、評估、資訊服務以及必要的行政手段對教育實行組織和領導。 教育領域中舉辦者、辦學者和管理者的角色分化深刻地觸及了政府與學校的傳統關係模式，對現行的政府功能構成了新的挑戰。 上述變化儘管還處於萌芽狀態，各方主體的地位及其權責尚不明晰，但已經開始影響教育體制改革中的利益分配和新的權力體制的建構，並對政策與法律的選擇提出了新的要求。當前教育領域的三方主體即舉辦者、辦學者和管理者尚未發育成熟，尤其是代表學校利益的舉辦者尚未發育成熟，這是中國的各級各類學校還不足以面向市場的癥結所在。《高等教育法》以法律的形式確定了高校擁有的7項辦學自主權。但政府具體保留哪些權力沒有嚴格的界定。這反映了大陸在立法理念方面仍然保留著傳統的立法思想，即政府的權力仍然沒有嚴格的限制。 目前政府教育職能改革的一個基本趨勢是，除通過立法將一部分屬於大學的自主權賦予學校，還應將一部分權力通過立法、委託等方式賦予社會其他主體，只保留宏觀的立法、司法、規劃、經費投入、資訊服務等關鍵職能，爲學校發展提供良好的條件與環境。政府只掌舵，不劃槳；惟其如此才能真正實現政府職能轉換，機構精簡。必須強化政府的服務意識和責任意識，從重點保護學校利益轉變爲重點保護公共教育産品消費者的利益。 3．政府與公立高校的關係 在計劃經濟條件下，政府集學校的舉辦者、管理者以及辦學者與一身。高校是政府的附屬機構，沒有獨立的法律地位。過去大學與政府之間不過是一種內部行政關係，在這種法律政治框架中，高校並沒有獨立的法人地位，政府的權力幾乎是無限制的，甚至深入到大學的課堂裏。 改革開放後，參照政企分開與政事分開的原則，結合教育