中国地方政府治理——一个多任务道德风险模型.pdfVIP

南 开 经 济 研 究 2009 年 第 3 期 NANKAI ECONOMIC STUDIES No.3 2009 ▋ 中国地方政府治理 ——一个多任务道德风险模型 ∗ 佟 健 宋小宁 摘 要：现有的研究较多地关注经济增长方面地方政府组织的协调和激励，较少注 意政府组织的多任务性质产生的激励问题。本文基于多任务道德风险模型，分析了中央部 委与地方政府权责分配问题。研究发现，若地方政府承担的各项职能存在较大冲突，应该 分离其中的职能由中央政府垂直管理；反之，则可以由地方政府承担多项职能。政府机构 改革不能仅停留在理清事权、精简机构的层面，要根据各种职能之间的关系来进行权责 分配。 关键词：地方政府；分权；多任务 一、引 言 30 年的改革开放造就了中国令世人瞩目的经济成就，其中地方政府致力于推动国 有企业改革、招商引资等诸多事务，在经济发展中起到了重要作用。然而，同卓越的经 济成就形成鲜明对比的是，产生了地区市场分割、生态环境持续恶化、公共卫生设施尚 不足以为低收入群体供给合适的医疗服务等诸多不利于经济可持续发展和改善民生 的现象。中央政府虽然一再强调构建全国统一的市场、改善生态环境、保障低收入人群 享受的基本的公共服务，但是作为公共支出主体的地方政府的目标在很多方面同中央 政府的利益不一致，诸如维护地方经济短期经济增长与中央实施环境保护的矛盾，征 用农地建设工业园区与中央严格保护耕地之间的矛盾，修建基础设施与改善公共服务 之间的矛盾等。由于这些事务对于贯彻科学发展观、建设社会主义和谐社会至关重要， 因此温家宝总理在向十六届五中全会作《关于制定国民经济和社会发展第十一个五 年规划建议的说明》时，把正确处理中央和地方的关系作为我国“十一五”期间需要 处理好的五大关系之一。 从组织设计角度看，中国地方政府治理目的是要解决中央和地方政府之间存在的 协调和激励问题。一方面，中央政府对那些涉及全国范围的事务要通过各部委对各地 方政府进行协调；另一方面，为了发挥地方政府贴近当地居民所拥有的信息优势、调 ∗ 佟 健，辽宁大学比较经济体制研究中心（邮编：110036）；宋小宁，厦门大学经济学院财政系（邮编：361005）， Email：songxiaoning2000@163.com。作者感谢第八届中国经济学年会公共经济学分论坛与会者极具建设性的评论，也感 谢辽宁大学亚洲研究中心的研究资助。本文为国家自然科学基金资助项目“适应主体功能区规划实施的财政转移支 付制度设计”（编号的阶段性成果之一。 108 南 开 经 济 研 究 2009 年 第 3 期 NANKAI ECONOMIC STUDIES No.3 2009 地方的积极性，又授予地方政府诸多经济社会发展权限。各个政府职能部 门接受地方 政府和中央各部委的双重领导 ，中央部委负责地区之间的协调和业务指导 ，地方职能 部 门则负责具体政策的实施及部分政策的制定。虽然地方职能部 门名义上也接受中央 部委的领导 ，但是人、财 、物却掌握在地方政府手 中，因此地方职能部门主要服从于地 方政府的目标。负责地方多种职能的地方政府官员 ，在 自利的 机下 ，必然会偏重能最 大提高晋升概率的职能，忽视其他职能，于是就出现了生态环境恶化、以邻为壑的地方 保护、公共服务的缺失等诸多问题。为了解决这些问题，中央政府尝试对工商、质检 、土 地等部 门实行垂直管理，然而这种体制并未完全取得预期的结果 。 我们从组织设计的角度，在理论上