城市经营之大岳观(一) 城市经营产业化战略.docVIP

城市经营之大岳观（一） 城市经营是指从政府角度出发，运用市场机制，对城市的自然资源（如土地）、基础设施资源（如城市供水、垃圾）、人文资源进行优化整合和市场化运作，以增强城市竞争力，促进城市发展。在城镇化和城市发展过程中，如何经营城市成为各城市主要领导面临的重大课题。在过去几年中，大岳咨询公司参与了多个与城市经营有关项目的咨询工作，积累了丰富的经验，本刊将陆续刊登，希望通过大岳公司的视角与读者分享经验。 城市经营产业化战略 □金永祥 近年来，“城市经营”概念开始在国内广泛流传，通过“经营”可使城市获得竞争优势，抓住发展先机。由于经济发展带来了城市化进程的加速推进，对公共资源的需求加速增长，政府财政资源已经没有足够能力满足经济发展对公共资源的需求，通过产业化运作、增加公共资源供给是解决城市发展瓶颈的重要手段，用市场手段优化公共资源也成为当地政府的现实选择。 实际上，我国很多城市在经营城市和城市资源产业化方面都进行了大胆探索和实践，取得了良好效果，也遇到了一些障碍和问题。如何汲取教训、突破城市经营中遇到的障碍，是增强城市经营效果的重要课题。 目前国内多数城市没有明确的发展战略，而沿用传统方式制定的“五年计划”或“十年计划”缺少城市经营的内涵。珠江三角洲和长江三角洲地区的一些城市制定了城市发展战略，但都各自为政，城市定位严重趋同，结果必然是恶性竞争，不利于城市经济的发展。因此制定城市发展战略应该充分分析城市面临的各种环境和具备的独特资源，结合城市的优势和机遇确定城市定位。在城市战略中应该突出城市特色和个性，创建城市品牌，使城市可持续发展。实际上，一个避实就虚的战略远远比千篇一律的战略高明。 重视城市经营软环境建设 城市软环境是指法律、体制、政策、文化、教育、政府服务和行为约束、政府职能和观念等。 加入世贸组织和城市公共资源体制的变革对调整中央政府和城市政府行为规范及政策法规提出了紧迫要求，在打破旧规则的同时需要尽快建立新的游戏规则。这方面的工作已经取得了一些进展，比如在2002年国家计委等推出城市污水和垃圾产业化指导意见后，建设部委托大岳咨询公司进行了“城市公用事业特许经营制度”研究并于2002年底发布了公用事业特许经营指导意见，使各城市政府在运作污水和垃圾产业化项目时有章可循。 目前，交易成本高是制约很多城市发展的主要障碍，在有些城市（尤其是落后地区）的工商税务人员贪赃枉法使投资人苦不堪言，潜在投资人望而却步，严重损害了城市形象，阻碍了城市发展。 规范城市经营方法 城市经营涉及很多公共资源，不同资源的经营方法和工具是不同的，但目的是相同的，就是提高城市经营效率，用最小的代价实现最大量公共资源供给。 随着城市经营范围的扩大，城市经营方法和工具需要不断创新。比如，针对污水和地铁等项目的非盈利特性，大岳咨询公司正在协助合肥市政府和北京市地铁集团研究公私合作模式（即PPP模式）在这些领域中的应用。与BOT方式相比，PPP可以被更广泛地应用于公共资源的产业化，如学校、医院、博物馆等。大岳咨询公司协助北京市政府完成的北京第十水厂BOT项目，实施结果水价只是当初政府预测水价的一半。 由于普遍缺少产业化经验，在公用事业产业化过程中出现了很多问题。如在某市一个水厂股权转让与回购过程中，只有1.25亿元的交易额，却在不到3年时间里使政府损失近1亿元，这种情况在国内并不鲜见。分析这些案例，可以发现很多共性问题，主要是没有按照市场规则运作项目，在项目运作过程中不聘请专业咨询机构，另外缺少前期研究和战略思考、暗箱操作、市政府缺乏运作经验和能力、缺少责任和约束机制也很常见，而解决这些问题的根本途径就是规范化运作项目。 强化城市土地经营 土地收入是城市政府财政收入的主要来源之一，充分实现土地价值可以为城市经营提供资金支持。由于缺少土地经营的经验，各城市土地收入流失严重。如修建一条地铁，政府需要投入巨大财力，带来的沿线土地增值本可以用来补偿地铁建设资金不足，可由于政府管理不善，沿线土地提前被开发商买断，政府未能获得应得的收入。 2002年国土资源部发布规定，禁止通过协议方式转让土地，从政策上堵住了土地管理的漏洞，如何落实国土资源部的文件是各城市政府面临的新课题，有些城市还在变相通过协议方式出让城市土地。当年大岳咨询公司协助北京市政府完成了西红门经济适用房项目，通过规范的招标运作，使房价降价为2280元/m2，大大降低了房价水平。这种运作模式的创新，彻底改变了政府对土地价值的认识，受到了国土资源部领导和北京市领导的重视，也将推动北京市认真执行国土资源部文件。 另外，政府通过控制城市规划，可以控制土地出让计划，适当推迟有升值潜力的土地出让，可以最大限度地实现土地价值。 警惕“开发区建设热” 开发区和建设大型综合开发项目一直是受很多城市政府重视的新的经济增长点。应该说