城市经营之大岳观(七) 以试点项目推进公用事业改革——北京市第十水厂等项目案例分析.docVIP

城市经营之大岳观（七） 公用事业是我国市场化最晚、程度最低的领域之一，国内多数城市政府缺少 的产业优化经验，而在任何一个市场化项目中政府都需做出一个长期的承诺，如果运作不好，风险就会很大。 以试点项目推进公用事业改革 ——北京市第十水厂等项目案例分析 □金永祥 在国家政策为国退民进的大环境下，2002年12月建设部出台了《推进公用事业产业化指导意见》，2003年全国各地纷纷推出大量项目，集中进行城市公用基础设施产业化、民营化。业内专家预测，3-5年后在国内公用基础设施领域将会出现一批问题项目，甚至产业化进程会因不规范运作的问题项目而倒退。其依据主要是：3-5年内会出现政府换届，后届政府对前届政府决策的态度可能改变；3-5年后目前进行的项目将进入履约阶段，如果目前做出的承诺不符合市场原则，执行时可能会难以被最终用户接受。 如果公用市场突然全面开放，社会资金承受能力有限，正常的市场秩序没有建立起来，产业化过程中竞争不充分，会使公用产品价格上升或者资产价格下降，不利于政府和公众权益。因此，一个城市在提出公用事业产业化战略后，在战略实施时首先应推出一两个试点项目，通过试点项目积累产业化的运作经验并培养运作人才，待其基本完成后再逐步推进其他项目的运作。 再进行产业化能运作时要重视中介机构的作用，对于试点项目来说尤其如此，这样可以以最小的代价完成公用事业改革任务。而逐步改革的过程也是公用事业市场培育和完善的过程，随着改革的推进，社会资金的承受能力会逐渐加强，最终确定的公用事业资产和产品价格将是合理的，政府做出的承诺（或签定的协议）将是可以执行的。 北京市公用事业改革经过一些曲折后，总结出了通过试点项目推进改革的经验，对国内其它城市是有借鉴意义的。 第十水厂项目 1999年以前，以北京京通公路BOT项目失败和北京第九水厂（一期）被香港上市公司收购等为标志，一批城市基础设施项目的产业化运作结果都不能令市政府满意，尤其是大批项目经过多年谈判且花费了大量前期费用后，都以失败告终。当时市政府面临的主要问题有：第一，国外投资人投资北京的基础设施到底需要什么条件？第二，未来的基础设施投资额巨大，政府没有足够的财力，必须使用社会资金。 北京大岳咨询公司协助政府有关部门提出了先拿出一个条件较好的项目做为试点，探索在进行产业化时政府需提供给投资人的条件，然后逐步推动公用事业的产业化的建议。市政府接受了这一建议并决定以北京市第十水厂BOT项目为试点，当时决定只允许境外投资人参与项目竞争，而且要求投资人必须是国际大公司。 市政府成立了以副市长汪光焘为主任的项目融资招标委员会，下设招标办公室。市政府责成市政管委（原公用局）负责项目的具体运作，招标办公室设在市政管委，由市政管委指定一名副主任兼任招标办公室主任。招标委员会经过认真比选，聘请大岳咨询公司作为项目的融资招标顾问，同时又与大岳公司共同聘请了法律顾问、财务顾问和技术顾问。这是北京市第一次在公用事业项目中聘请专业顾问，因而市政府对“外脑”给予了厚望。 为探索国际投资人的投资条件，招标委员会要求顾问小组在设计项目结构和准备项目文件时充分考虑国际资本市场条件要求，并适度偏紧；试点项目以积累经验为目的，要适当考虑进度要求，但不以尽快完成项目为目标。这一指导思想贯彻项目运作的始终。试点项目尽管到2002年才草签项目协议，但政府有关部门对第十水厂项目的运作非常满意，认为达到了预期目标。 在准备文件时，为了研究项目条件偏紧的程度和偏紧的实现方式，顾问小组花费了大量时间。所谓“偏紧”，就是要突破国际资本市场对中国的惯例。由于在投标和谈判阶段国际资本市场需要重新评估第十水厂的条件，尤其是与国内其它项目不同的内容，谈判工作较国内其他项目艰巨很多，也花费了较多时间。应该说这是值得的，随着我国市场化程度的发育健全，需要有项目去突破，谈判成功将为国际资本市场重新认识中国项目创造先例。如果放松条件，第十水厂的谈判完全可以在两个月内结束。 在第十水厂项目开标时，有一家投标人未签署中文标书。招标委员会希望项目运作能完全符合中国法律和国际惯例，因此在出现问题时决策非常谨慎，为论证其法律有效性用了近一年时间。在论证过程中，很多国内著名法律专家都参加了论证会议，也没有形成一致意见。最后，招标委员会决定废标。实际上，招标委员会完全可以在开标当天就做出决策。 北京连续五六年的干旱对政府和投资人的信心都产生了一定的影响。近几年来，由于干旱密云水库水位持续下降，影响了项目双方决策，从而影响了签约进度。实际上，据专家介绍，连续干旱属于正常的自然现象，密云水库历史上出现过更长时间的干旱，但干旱过后，又进入了丰水年份。对于这种自然现象，双方是有共识的，因此无论是政府还是投资人都在坚持推进项目。 首都机场扩建占用第十水厂输水管线路由致使重新规划，造成项目延期。管