第三节 中央立法与地方立法.docVIP

第三节 中央立法权与地方立法权 在立法权限的划分体制中，中央与地方的立法权限通常是一国宪政制度中的重要内容，这种划分体制往往与国家结构形式的关系更为密切一些。从现代世界各国的立法体制来看，不论是复合制国家还是单一制国家，都比较注重中央与地方立法权力的划分，并成为各国立法体制的核心内容。这里仅探讨我国中央立法权与地方立法权的划分情况。 一、我国中央与地方立法权力划分体制的产生与发展 我国中央与地方立法权力划分体制的产生与发展经历了四个阶段。 第一阶段：中华人民共和国成立至1954年宪法制定。 这个阶段是我国初步建立了中央与地方的两级立法体制。根据1949年中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，并规定在全国政协闭会期间，中央人民政府委员会是行使国家政权的最高机关，制定并解释国家法律，颁布法令，并监督其执行；废除或修改政务院与国家法律、法令相抵触的决议与命令；规定国家的施政方针。在《共同纲领》中并没有规定行政机关的立法权。但是在1949年12月16日和1950年1月6日政务院根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第15条第1项的规定，政务院不是立法主体，但“有权颁布决议和命令，并审查其执行”。先后通过的各级地方政府组织通则中规定了县级以上各级人民政府都是地方立法的主体，即大行政区、省、市和县人民政府分别有权拟定与地方政务有关的暂行法令、条例以及单行法规报上级人民政府批准或者备案。此外，根据1952年8月8日中央人民政府委员会第十八次会议批准的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的规定，民族自治地方在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依其自治权限，制定本自治地方的单行法规，呈报上两级人民政府批准，并报中央人民政府政务院备案。 第二个阶段：1954年宪法制定到1966年“文革”爆发。这个阶段主要是立法权高度集中在中央，地方上也只有民族自治地方的自治条例和单行条例的立法权。1954年宪法第22条规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，只有全国人民代表大会才有权修改宪法、制定法律。全国人大常委会和国务院都不是立法主体。但是在1955年7月30日第一届全国人大二次会议通过的《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》专门“授权常务委员会依照宪法的精神，根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”，1959年第二届全国人民代表大会第一次会议进一步授权全国人民代表大会常务委员会在全国人大闭会期间根据情况的发展和工作的需要，修改现行法律中不适用的条文。如此，中央立法权单纯由全国人民代表大会行使而变成由全国人大及其常务委员会共同行使。关于地方立法权的规定，宪法保留民族自治地方自治机关的立法权限，宪法第70条第4款规定“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。”其他地方无立法权。 第三个阶段：1966年“文化大革命”爆发到1982年宪法的修订。在这个阶段，虽然1954年宪法确定的中央和地方立法的体制没有破坏，但基本上不起作用。1975年通过的我国第二部宪法，关于立法体制的规定仍然沿袭1954年宪法的规定，但已名存实亡了。因此1975年以前这个阶段我国的中央与地方的立法体制陷于瘫痪状态。1978年我国通过的第三部宪法与1954年宪法中关于中央与地方立法体制的规定一样，但是关于全国人大对全国人大常务委员会的两次授予的立法权，并未在1978年宪法中得到确认。1979年全国人大制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织》把立法权开始下放至省级人民代表大会。该法第6条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会可以根据行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会委员会和国务院备案。”其第27条中同样规定了省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定地方性法规的权力。我国中央与地方的立法权力合理配置已提上了历史日程。 第四个阶段：1982年宪法的制定至现在。这个阶段，我国中央与地方立法体制完全建立。根据我国现行宪法（即1982年宪法）、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大地议事规则、全国人民代表大会常务委员会议事规则以主中华人民共和国《立法法》等的规定，我国现行的中央与地方的立法体制表现如下：中央立法权有全国人民代表大会基本法律的立法权；全国人