财政分权_政府竞争与公共支出结构_政府教育支出比重的影响因素分析.pdfVIP

经济科学·2008 年第 1 期 财政分权、政府竞争与公共支出结构∗ ——政府教育支出比重的影响因素分析 郑 磊 （北京师范大学经济与工商管理学院 北京 100875 ） 摘 要：本文基于中国省际面板数据，验证了财政分权、政府竞争对中国省 级政府教育支出比重的影响。研究发现，以经济绩效为考核标准的官员晋升机制 导致地方政府之间展开标尺竞争，这种竞争和财政分权制度结合在一起，共同对 地方政府的教育支出比重产生显著的负影响。而地方政府的财政自给度对教育支 出比重具有正效应，经济发展水平、政府规模等则具有负效应。研究还发现，转 移支付比重过高会扭曲地方政府的支出效率，形成预算软约束，从而对教育支出 比重具有显著的负影响。 关键词：财政分权 政府竞争 公共支出结构 教育 转移支付 一、引 言 根据传统的财政分权理论，分权会激励地方政府更好的响应地方居民的需求，更有效 的配置公共资源，增加教育等地方公共服务的提供（Tiebout, 1956 ）。但是与理论形成反 差的是，中国的实践却并非如此。根据《中国教育改革和发展纲要》的要求，20 世纪末国 家财政性教育经费占 GDP 的比例要达到 4 ％，预算内教育投入占财政支出的比重不低于 15％。然而直到2005 年，国家财政性教育经费占 GDP 的比重只有2.47%，占财政支出的 比例为 13.35%。①那么，为什么在分权的教育财政体制下，政府对教育服务的提供并没有 显著改善呢？ 在反思中国的公共教育投入为何不足的时候，主要的观点认为这是由于经济发展水平 所决定的。但是跨国比较可以发现，即使是人均 GDP 不如中国的印度，其教育支出占财 政支出的比重都在 15%以上，甚至连津巴布韦、蒙古这样的国家这一比例都在 20% 以上 （Arze del Granado, 2003 ）。另一种观点则认为，财政分权，特别是 1994 年的分税制改革 ∗ 作者感谢北京师范大学王善迈教授主持的教育部哲学社会科学研究重大课题“公共财政框架下的教育财政制度研究” （05JZD00033 ）在基层调研、统计资料上的支持，感谢孙志军副教授的有益评论。 ① 数据来源于《中国财政年鉴》（2006 ）。 28 之后，中国地方政府的收入、支出权利不对等，收支缺口变大，因此地方政府对日益增加 的教育投入责任感到难以为继。但是自从 1994 年开始，中国政府的经常性财政收入的增 速就一直高于财政性教育支出的增速（仅在 2001 年、2002 年例外），①从这一点看，也未 实现国家规定的“预算内教育经费的增长速度高于经常性财政收入的增长速度” 的要求。因 此，这种“经济发展水平决定论”或者“财力限制论” 的说法都不足以解释中国的实际情况。 显然，中国政府教育支出比重偏低的事实并非现有理论所能完全解释的。本文基于财 政分权与政府竞争的相关理论模型，利用中国 1997-2005 年的省际面板数据，对省级政府 的教育支出比重的影响因素进行了经验研究。在控制了经济发展水平和财政状况等因素的 影响之后，我们发现，政府的财政分权程度、地方政府之间的水平竞争程度、政府规模、 财政自给度、转移支付等都会显著的影响教育支出比重。其中最重要的一点是，在中国当 前的分权程度和地方官员的相对绩效考核机制下，地方政府为了加快经济增长而竞相开展 的水平竞争会导致政府的支出结构发生偏向，政府支出会从文教卫生等公共服务上更多的 转移到基础建设等生产性投入上。 本文的主要结构如下：第二部分讨论财政分权和公共支出水平、结构的关系，提出待 检验的假说；第三部分介绍计量模型、变量的选取和数据来源；第四部分讨论经验分析的 结果；最后是结论以及相应的政策启示。 二、财政分权与公共服务提供：理论演变与中国的实践 传统的财政分权理论认为，分权有助于增加地方政府提供地方性公共品的激励，因为 分权体制下的地方政府具有信息优势，能更好的响应地方选民的偏好，有效的提供地方公 共服务（Tiebout, 1956 ）。 早期财政竞争理论关注扭曲性税收竞争对公共支出水平的影响（Oates, 1972; Wilson, 1986; Wildasin, 1986; Wilson, 1999）。由于单个政府的税