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学术论坛 央地关系视角的土地财政： 一个制度层面的梳理 雷艳红　 游　宇 ［摘　要］上世纪９０年代启动的中央与地方税收、金融、国企等经济分权改革是本世纪初土地财政兴起的重要根 源，而中央与地方政府的行动目标一致则是土地财政快速扩张的关键。嵌入此背景中的土地财政不仅是 地方政府以土地为载体获取财政收入的过程，还是中央与地方政府等行为主体构成的土地市场复合型利 益链条的重要环节。在后 “四万亿”时代，中央政府与地方政府的行动目标出现偏离。在政治层面的制 度支持逐渐耗散后，地方政府的经济利益这一 “独木”将难以支撑土地财政的发展。 ［关键词］ 土地财政；经济分权；中央与地方关系 ［中图分类号］ Ｆ８１２．２　　 ［文献标识码］Ａ　　 ［文章编号］１００６－０８６３（２０１２）１０－０１１１－０５ 　　 “土地财政”是近年来的研究热点，考虑到其 “地 济分权及其之于土地财政兴起的意义，而后剖析土地市 方性”，学界往往立足于地方政府去分析其成因。如有学 场的利益链与土地财政扩张的关系，最后阐述 “后四万 者将 “政府主导”、“外延扩张”的城市化作为土地财政 亿”时代中央与地方政府的行动目标冲突以及中央政府 ［１］ 的资源优势对土地财政发展的影响。 形成的背景和条件 ；有学者将地方政府视为私利考量 者，认为土地财政是地方政府收入压力 （需要）与土地 一、经济分权改革与土地财政的兴起 ［２］ 上世纪９０年代中期是中国经济分权改革的关键节点， 制度能变现巨大的级差收入 （可能）共同作用的结果 ； 还有学者指出土地财政产生的根源主要在于地方政府 除了影响深远的分税制改革，该时期还启动了银行业改 （官员）的逐利 （机会主义）本性，以及不对称信息条件 革和国有企业的战略重组，这一系列改革导致中央主导 ［３］ 下的核心国有经济资源如税收、国有企业及其利润、金 下人的有限理性。 更普遍的看法是，分税制改革后造成 的地方政府财权事权不对称是土地财政兴起的重要原 融信贷在中央与地方的重新配置 （见表 １），也因此建构 ［４］［５］ 了中央与地方关系的新框架。探讨这些国有经济资源在 因。 至于土地财政的未来走向，学者们通常根据土地 财政在现阶段暴露的问题以及未来可能出现的不利或危 中央与地方的分配状况，有助于明确土地财政兴起的制 险，据以判断土地财政难以为继。如周飞舟指出地方政 度根源。 府在土地征用和开发过程中通过财政和金融手段积聚资 表１　中央与地方的三大资源收益划分 中央政府 地方政府 金 “圈地”，不仅积累了大量的金融风险，还因为对农民 比例分成合同：增值税 （７５％）；分占所有权合 同： ［６］［７］ 土地的低价补偿造成了潜在的社会风险。 证券交易印花税 （９７％）；企业 除增值税、证券交 税收资源 不难看出，关于土地财政的成因，前人更多关注地 所得税 （增量６０％）；个人所得 易印花税和所得税 税 （增量６０％）