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创新城市流动人口服务与管理的法律保障 流动人口可以说是具有中国特色的一种社会现象，其根源在于我国公民没有 自由迁徙的权利。如果公民可以自由迁徙，那么很自然的就可以纳入到当地居民 来对待，享受当地居民同等的权利，也就不存在流动人口的问题。实际上自由迁 徙的权利我国曾经是有的，1954 宪法第九十条第二款明确规定：中华人民共和 国公民有居住和迁徙的自由。后来出于对人口管理的需要我国实行严格的计划经 济管理和户籍制度，人口的流动与迁移也以政府为主导，受到政府的严格管理。 因此当时针对流动人口突出“管理”二字，并没有成为一个社会问题。 然而随着改革开放的不断深入，我国流动人口问题日益凸显。根据第六次人 口普查的数据显示：大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登 记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人， 其中市辖区内人户分离的人口，不包括市辖区内人户分离的人口 为221426652人。同2000年第五次全国人口普查相比，居住地与户口登记地所 在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加116995327人，增长 81.03%。这说明我国流动人口数量不断增大。 庞大的流动人口凭借着吃苦耐劳的精神、卓越的创造力以及多元的文化背 景，不仅为我国经济快速发展发挥了举足轻重的作用，成为我国各地经济发展的 重要建设者，而且还为我国社会发展和民主法制的推进创造了不可估量的财富。 与此同时庞大的流动人口也带来了严重的社会问题。这些问题主要包括两个方 面：一方面是涉及流动人口自身的社会问题，如流动人口的社会保障问题、拖欠 农民工工资问题，流动人口子女义务教育问题、参政议政问题等等；另一方面是 由于流动人口而引发的社会问题，如社会治安问题、流动人口对流入地城市公共 基础设施承受能力、城乡环境保护、投资环境、人口整体素质的提高造成较大的 冲击，对城市社区服务与管理工作带来了挑战。 在新的历史背景下，人口流动正呈现出与以往截然不同的许多新特点、新趋 势，原有的流动人口管理体制、管理手段、管理方法和管理理念已难以适应新形 势的客观要求。这也给流动人口服务与管理提出了新的挑战：一是2010 年我国 总的流动人口规模2.61 亿人左右。如此大规模的流动人口必然导致流动人口管 理和服务的任务越来越繁重；二是新一代的流动人口与改革开放初期的流动人口 1 不一样，他们的文化水平显著提高，对社会预期普遍较高，要求分享改革发展成 果的意识明显增强，这给流动人口管理和服务提出了更高要求；三是新一代的流 动人口民主法制意识比较强，其政治参与的要求明显提高，这给流动人口管理和 服务提出了新的要求。因此这个时期针对流动人口强调服务与管理并举，服务在 先的理念。 从长远来看，解决城市流动人口服务与管理的根本做法是赋予公民自由居住 和迁徙的权利，保障公民享有平等的权利，使流动人口逐渐融入到当地居民生活。 从当前来看必须加强相关法律制度的构建与完善，为创新城市人口服务与管理工 作提供必要的法律保障。虽然当前的一些法律、法规和规章的实施，在流动人口 服务与管理方面取得了一定成效。但是这些法律法规与新形势下的流动人口服务 与管理工作还不相适应，存在明显不足，主要表现在以下几个方面：一是立法理 念陈旧，与新形势下的流动人口服务与管理特点不相适应。现行流动人口服务与 20 管理的立法大多是在 世纪九十年代早期和中期制定的，其根本宗旨在于管理 而不是服务，其内容多以限制性规定为主，对流动人口权益保障的规定甚少，体 现的是政府部门管理的利益。二是对流动人口的界定不统一。对流动人口的界定、 内涵、范围等内容没有一个统一的认识标准，这给法律法规的实际实施带来许多 困难。三是公民权利与义务不对称。现行流动人口服务与管理立法中，强调的是 如何管理流动人口，大多是规定流动人口应该怎么样，不能怎么样等限制性规定， 对流动人口权利的缺乏相关规定。四是缺乏全国性统一立法，地方性立法居多， 衔接性差。流动人口服务与管理法律上的不协调往往会造成不同行政部门之间推 诱扯皮和民众的无法适从。 因此，我们必须充分认识到创新城市流动人口服务与管理是一个复杂的系统 的社会工程，涉及对流动人口子女教育、权益保障、计划生育、社会治安和享有 政治权利等，必须全面系统的将流动人口服务与管理工