当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策.pdfVIP

( ) 学术论坛 专版 ZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGG 当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策 金太军 　　摘要: 在我国, 中央政府与地方政府关系上长期实行的高度中央集权体制存在着种种弊端。三 中全会以来, 我国在中央政府与地方政府关系上所作的以“放权让利”为主线的改革和调整取得了 显著成效, 原有体制下中央集中过多的状况已有较大改观。但传统体制的弊端尚未完全根除, 同时 改革中也出现了一些新问题, 对此应采取以下措施, 认真加以解决: 一是提升中央政府的权威及其 宏观调控能力; 二是建构中央政府与地方政府的优势互补关系; 三是加快经济性分权和政府机构改 革的步伐; 四是明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分, 并使之进一步规范化、法制化。 　　关键词: 中央政府; 地方政府; 行政改革 　　国家的整体和部分的关系, 在一国政治、行政关系体系中居于十分重要的地位。这种关系在实际政治生活中主 要表现为中央政府与地方政府的关系, 亦即中央政府与地方政府之间彼此职责权限的划分, 它构成了政府内部的 纵向权力结构, 是国家行政管理的一个基本的和主要的方面。能否正确处理这两者关系, 合理配置行政的纵向权力 结构, 直接关系到一个国家政治和行政活动的稳定有序和整个社会的协调发展。故而中央政府与地方政府的关系 问题一直是行政学研究的核心课题之一, 也深受世界各国政府的普遍关注和重视。 一、我国中央政府与地方政府关系的改革实践 　　新中国建立后, 以毛泽东为核心的中共第一代领导集体十分重视中央政府与地方政府的关系问题, 并很早就 提出要充分发挥中央政府与地方政府两个积极性的重要方针、原则。特别是在著名的《论十大关系》一文中, 毛泽东 明确指出, “应当在巩固中央统一领导的前提下, 扩大一点地方的权力, 给地方更多的独立性, 让地方办更多的事 〔1〕 情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。” 从抽象的理论层面来说, 这一论断无疑是正确的。 　　从政权的根本组织原则来说, 中国的整个政权体系是按民主集中制原则确立的。就中央政府与地方政府关系 而言, 中央政府既要保证有足够的权威来实现统一领导, 又要保证地方政府应有的自主性和创造性, 从而使中央政 府和地方政府两方面的积极性都得到充分的发挥。这一原则完全符合象我国这样一个单一制国家协调中央政府与 地方政府关系的基本规律。然而, 这一原则在指导具体的制度设计中, 并没有彻底转化为科学的制度规范和法律规 范, 还主要停留在非操作化、非制度化的原则层面上。也就是说, 民主集中制原则下形成的中央政府与地方政府关 系并非是一种完全制度化和法律化的关系, 而主要是一种靠权力和信仰来维系的政治关系。而在党的一元化领导 的自上而下、单向放射式的中央集权体制下, 一切重大决策均由中央一级作出, 地方政府一级并不是一个具有一定 独立地位的控制主体, 而是一个被控客体和传导中央指令的中介。因此不可能真正贯彻“充分发挥两个积极性”的 原则, 相反, 中央统的过多、过死的状况却日趋严重。在我们这样一个地域辽阔、各地发展很不平衡的国度中, 这种 体制是导致僵化、浪费、效率低下的原因之一。尽管中央政府与地方政府关系上经历了几次放权和收权的调整, 但 都收效甚微, 而且使得中央政府与地方政府关系的变化显现出以下几个显著的特点。 　　一是变动不居。两者之间的关系, 始终缺乏法律和制度的规定, 双方的权力并没有质的和明确的划分。特别是 地方政府的职责权限处于不明晰的状态。 　　二是集权—分权之间摇摆不定。中央政府和地方政府关系始终在权力集中和权力分散两极之间进行非此即彼 的选择, 具有很大的随意性。 　　三是集权化趋向。尽管随着社会的分化, 地方政府的职能不断扩大, 但中央高度集权的模式和战略性取向并未