我国页岩气政策体系的构建.pdfVIP

2013 年全国天然气学术年会 能源展望》资料，2012年，美国的天然气产量中的240亿立方英 尺/天为页岩气，占其天然气总产量的37%。 众所周知，美国对天然气生产一直给予相当大的优惠及扶持其发展，而对于页岩气的 政策优惠则更多。为促进非常规天然气勘探开发的快速发展，以美国为代表的国家在出台 了一系列扶持政策：一是在发展初期实施税收优惠和补贴政策，包括对非常规能源开发的 税收抵免、对油气行业实施其它五种税收优惠等；二是政府资金支持和设立非常规油气资 源研究基金，鼓励开展页岩气等非常规天然气研究和开发工作；三是发展完善天然气市场 机制，激发企业开发非常规天然气的积极性。 图1 国外页岩气政策体系 根据美国康菲的估计，最初非常规天然气开发的30%的利润来自政策优惠。显然，适 应国情的有力的政策扶持是美国页岩气得以异军 起快速发展的重要因素。 （2）我国页岩气政策研究 因我国社会经济、行业发展模式以及地质条件与美国存在差异，无法简单复制美国页 岩气产业政策经验，近年来国家出台的页岩气产业扶持政策主要是 及如何克服页岩气开 采的地质风险、政策风险和技术风险等。 174 2013 年全国天然气学术年会 表1 我国现有页岩气政策 中央财政对页岩气开采企业给予补贴，2012年 财税政策 补贴政策 —2015年的补贴标准为0.4元/立方米 行业监管政策 土地及矿权管理 矿权招标、区块推出机制、合同管理 是否列入到国家能源发展规划 《页岩气发展规划(2011—2015年)》 鼓励与国外有经验的公司合作，引进页岩气勘 其他政策 对外合作政策 探开发技术 科技政策 重视科技攻关，加强前期调查投入 3 现有页岩气政策存在的问题 近年来，在国际竞争加剧的 力下和石油企业的推动和支持下，我国页岩气政策纷纷 出台，形成了一系列促进页岩气产业发展的相关文件。虽然这些政策发挥了一定作用，但 由于这些政策没有形成有机体系，最终影响了政策合力的发挥，当前页岩气政策的问题主 要有以下几点： （1）顶层设计：缺乏战略政策框架。推进我国页岩气产业健康发展，必须明确战略 目标，确定战略重点，制订战略措施。从战略层面来看，页岩气产业战略应明确页岩气的 发展规划，虽然国家能源局已出台 《页岩气十二五发展规划》，但缺乏对页岩气产业发展 总目标的详细阐述，没有对实现目标的政策工具作出纲领性安排，给规划构筑目标政策体 系设置了障碍。 （2）中层设计：政策制定出现缺位。中层政策设计具有承上 下的作用，但由于战 略层面的不详细，对中层政策的设计的指导作用不全面，导致中层设计缺乏系统性，各项 专项政策规划、相关配套政策出现缺位。中层政策设计应 及财政、税收、矿业权、监管 和消费利用等诸多领域。但至今许多领域的政策依然存在缺位。 （3）底层设计：具体政策不完善。由于顶层设计总体战略缺乏有效指导，中层设计 政策的缺位，直接影响到底层操作性政策的出台。页岩气产业是一项战略性系统工程，它 要求政策设计必须系统和配套，但是，顶层和中层设计问题导致底层设计存在政策缺失和 政策单一等问题，彼此不配套，其操作性不强。 目前我国页岩气产业发展政策各制定主体在制订政策时相对独立，缺乏沟通机制，使 得政策结构断层和功能失衡，因而政策间的协同作用难以形成，最终抑制了页岩气产业政 策整体功能的发挥，难以实现 “1+12”的政策效果。 4 政策体系的构建 （1）构建