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如何建立完善县域风险补偿机制？ 高连水 满明俊 一、引言 秦汉以来，县一直是国家政权体系的最基本单位，但县域经济发 展引起广泛关注，则是起自上世纪 80 年代起的事情。目前，我国共 有 2000 多个县(含县级市),县域范围内居民数占全国总人口的 85%以 上，故而县域经济发展状况直接决定着我国绝大多数人口的就业和收 入状况。不过，由于长期以来实施的城市和重化工业导向的发展战略， 导致县域经济成为整个国民经济中十分薄弱的一环，没有焕发出应有 的活力。未来，大力发展县域经济，离不开金融的支撑，近几年来， 在国家政策的引导下，“金融下乡”步伐加快，县域经济发展的金融 供需缺口有所缓和。 但是，由于县域经济仍然以第一产业为主，并且县域资金需求的 主体是农户、小微企业、农业生产专业合作组织和个头偏小的农业产 业化龙头企业，它们资金需求“短、小、频、急”，并缺乏必要的抵 押和担保，使得经营风险的金融机构在开展相应信贷业务时由于“风 险大、成本高”的原因而难以实现商业可持续性。特别是作为农村金 融服务标志性业务的农户贷款，由于小农经济生产更易遭受自然灾害 的侵袭以及部分地区农民还存在“农户贷款等于国家救济”的错误认 识等原因，正规金融机构在开展相关业务时困难重重。 县域经济发展的首要难题并非缺资金而是缺机制，只有设法调动 地方政府和资金需求者等所有利益相关者的积极性，形成能最大化分 担和补偿农村金融风险的机制，逐利性的金融机构才有服务县域经济 发展的内在动力。实际上，国内外在这方面已有一些经验做法。 二、国内外经验借鉴 国外在建立县域风险补偿机制方面的经验可以归纳为三条渠道。 一是通过立法鼓励金融机构将资金投向小微企业和农业领域，并 依靠政策倾斜保障金融机构利益。美国在 1977 年通过《社区再投资 法》，要求金融机构将本地区吸收的存款按一定比例原地投放。同时， 对于服务小微企业和农户的金融机构实行差别化准备金率，并允许其 采用超过基准利率的水平吸收存款，来提高风险承受能力。 二是通过财政补贴、税收减免的方式对金融机构给予直接风险补 偿。欧盟、美国、加拿大等发达国家普遍通过建立“共同农业政策基 金”、“农业信贷基金”的方式，对提供涉农低息贷款的金融机构进行 相应的利息补贴。 三是通过支持农业保险和担保机构的建立和运转而间接地对金 融机构进行风险补偿。比如，日本政府要求对关系国计民生的农业领 域进行强制保险，并对其保费给予补贴，同时，通过建立全国性农业 信用保险协会的方式，分担金融机构涉农贷款的风险。美国的农作物 保险则覆盖到了 100 多个品种，当农作物总收入较低或发生灾害时， 政府将保险补贴直接发放给农场主，从而为金融机构发放贷款提供保 障。 就我国来看，一些地区也在积极尝试建立以财政为主导的县域风 险补偿机制。例如，重庆市针对“三权”抵押融资，建立了 7 亿元的 贷款风险补偿基金，当农民还贷出现困难时，基金将承担 35%的风险 损失。浙江省和江西省也依托财政资金建立了农业贷款风险补偿基 金，并按照“专款专用、结余留成、滚动使用、超支不补”的原则， 为金融机构的涉农贷款提供风险担保。目前，这些措施对促进农业资 金还原农业，城市资金回流农村起到了积极作用。 综上分析，从世界范围来看，通过构建风险补偿机制激励金融机 构向弱势人群、贫困地区开展服务已经取得了显著的成效并得到广泛 认可。在我国，县域风险补偿机制也有积极探索，但尚没有大范围推 广。因此，为了更好地促进我国县域经济发展，破解农村地区融资难 题，结合国内外经验，从全局视角建立和完善符合我国国情的县域风 险补偿机制既有必要也有意义。 三、县域风险补偿机制对策 第一，构建可持续的风险补偿来源扩充机制。一方面，应该建立 专项基金作为风险补偿的资金来源。国家财政可以按比例预留资金或 者通过发行专项债券的方式来为农业发展基金筹资，专门用于对县域 金融机构的信贷风险损失进行补偿。另一方面，通过制定相关法律来 确保县域金融机构吸纳的资金能更多地被运用在本地区发展上。中央 银行可以发挥资金储备和调节的功能，合理分配不同县区的资金资 源；而监管部门则应对服务县域的金融机构