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我国自然垄断行业的管制 刘占川 （厦门大学法学院 福建厦门 361005） 引言——高管高薪惹争议 2008年3月20日，深发展、中国平安发布了2007年年报，两家公司利润同比大幅增长，两家公司的高管薪酬水平也在飙升。中国平安年报显示，该公司有3名董事及高管2007年的税前薪酬超过4000万元，董事长马明哲税前报酬为4616.1万元，另有2000万元奖金直接捐赠给中国宋庆龄基金会，总薪酬折合每天收入18.12万元，刷新A股上市公司高管的薪酬最高纪录。 大多中小股民损失惨重因而分外扎眼 与高管高薪相伴的还有，工人高薪。据报道，一个国有电厂抄表工人的一年薪水，相当于郑州市一个全日制劳动者6年工资的总和！相当于郑州一个拿最低工资者20年收入的总和！相当于郑州一个普通下岗工人50年收入的总和！ 可见，我国垄断行业存在着高薪与低效并存的问题。对于其他垄断行业，我们可以用反垄断法来规制，但对于自然垄断行业，反垄断法在这方面却无能为力只能求助于政府管制。 一、自然垄断为什么需要政府管制 由于存在着资源稀缺性和规模经济性、范围经济性及成本的弱增性，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司或极少数公司的概率很高，经济学中把这种由于技术理由或特别的经济理由而成立的垄断或寡头垄断称为“自然垄断”或“自然寡头垄断”。 自然垄断的存在以及它所导致的社会福利损失，一直被主流经济学作为政府规制的首要原因。在我国自然垄断行业表现出来的是垄断企业员工的高福利，同时伴随的是垄断企业的低效率，人民对垄断企业的不满，这些都表明，自然垄断行业需要政府的管制。但是政府应当怎么管制，怎么管制更好，成了一个更重要的难题。我国在管制改革上也一直没有停止前进的步伐，但似乎这一步伐仍需加快，才能满足经济全球化的要求。 二、如何更好的管制？ 我国垄断产业存在的问题，究其根源，在于缺乏竞争。因此，要解决这些问题，就必须适度引入竞争。 ㈠放松管制，引入竞争 1、首先，在名为自然垄断，实为行政垄断的行业引入竞争 要实现对自然垄断行业的科学管制，必须先区别哪些行业是真正的自然垄断行业，哪些行业是行政垄断。 行政垄断，是指用行政权力管住市场准入，在一个市场只允许一家企业独家经营或少数败家企业垄断经营的市场结构。我国的垄断大多是由计划经济直接转化而来的，计划经济是以行政权力维系运转的，所以，目前我国的垄断，都带有深厚的行政垄断色彩。 我国行政垄断与发达国家法定垄断的最大区别是西方国家的法定垄断一般都有自然垄断色彩、没有自然垄断性的法定垄断很少，而我国没有自然垄断性的行政垄断很多。没有自然垄断色彩的行政垄断大量存在是我国垄断最显著的特色。 例如，人们一直认为电信业是自然垄断行业，但是随着科技的进步，现在电信业已不再是自然垄断行业。我国也不断在电信中引入竞争。再如，我认为，保险、银行、证券等金融行业也不具有自然垄断的性质，完全可以引入竞争。现在我国的银行业，已经允许外资进入了，但是还没有允许民营资本进入，这些都是需要认真思考的问题。本文认为，电信业、金融业其实都属于行业垄断，而不是自然垄断。除此之外，烟草、酒类、盐的专卖，对石油、成品油、广播、电视的垄断经营等，甚至我国对教科书的发行也实行由新华书店垄断的制度。这些都是行政垄断而不是自然垄断。 2、其次，在垄断行业的非垄断业务上引入竞争 即使一个行业构成了自然垄断，也不意味着其全部业务都具有自然垄断的性质，有些业务就不具有自然垄断的性质，这些业务可以放开管制，引入竞争。 一些大的垄断行业不仅垄断了本行业，还垄断经营了与本行业相关的商品和服务，如铁路就有自己垄断的商业系统、后勤服务系统、设备制造系统、学校系统、医疗系统等，其他行业、部门不得介入经营。这就是所谓的“行业办社会”。 可见，首先要切断非自然垄断行业内部的垄断，要杜绝行业办社会的现象。其次，要分离非自然垄断业务，引入竞争。在这方面，我国也已经开始着手进行改革了。比较典型的是发电与供电的业务，供电具有自然垄断的性质，但发电却没有，现在正在进行的发电厂与供电网的分离正是在发电领域引入竞争。再如，在铁路运输行业，铁路公司具有自然垄断性质，但负责运输的业务却不具有这一性质，我们可以允许多家运输公司进行铁路运输的竞争。 3、放松自然垄断行业的进入管制 人们对进入管制的意见和看法是极其复杂的。既有支持这些管制的多方面理由，也有对管制效果和出发点的怀疑甚至否定。即使仅仅从经济效率角度来说，人们对进入管制是否增进消费者乃至整个社会福利水平，至今还以难以达成共识；但从现实情况来看，进入管制带来的垄断和低效率已经得到广泛的认识、抵制。放松进入管制成为了一种潮流和趋势。而引入竞争的途径就是要放松对民营企业的进入管制，让民营