揭开“公共利益”面纱——-立足社会化物权观谈土地征收及补偿中私益的保护.pdf

内容摘要 人类因为生存与发展而率先产生了对财产的需要，为保护个体利益不 受侵犯，继而产生了国家和法，国家和法是服务于个人自保的目的的。这 是一种来自凯切江和费季金主编的《政治学说史》中的理论。④笔者受此启 发，认识到行政在对社会进行调适的过程中，应当以给私权开拓更大空间、 切实保护相对人权益为主旨。但是基于这样的出发点，行政是否就要在土 地征收、房屋拆迁等损益性行为前止足，以达到‘‘保护私益的目的呢? 答案是否定的。因为以财产权为代表的物权应当改变传统的强调物权是排 他的不受干涉、不受限制、完全由个人支配的权利的观点，树立它应当是 一种受到社会公益限制并由国家法律进行干预的注重社会利用的权利的观 念。也只有在明确征收行为正当性的基础上，讨论如何在土地征收中保护 相对人的合法权益这—命题才是成立的。 目前以公权出发建构的行政法理论体系越来越不能满足私人主体日益 增长的权利需求。一些流行的行政法基本理论也即管理论、控权论和平衡 论，其发展都与一定的社会政治经济背景分不开。而站在私权的角度不难看 出，随着市场经济和民主政治的不断发展，管理论这种模式终将退出历史 舞台，而控权论和平衡论从控制和规范行政权出发，有其合理的成分和积 极的意义。但是二者在面对行政违法或不当行政时，却又共同缺乏对行政 相对人的私权关怀。如何设定和运行行政权对行政相对人的权利有着直接 的影响，因此，相对人不应被排除于我们的视野之外。但是当我们每每谈 及对行政枳力的制约，一般会从“权力制约权力的模式出发，体现的是 公权与公．辛又之间的较量。虽然这发挥了相当的作用，但是它有着自身的局 限性。笔者认为除了依靠立法、司法等公权力对行政的制约之外，还可以 赋予行政相对人相当的栅0。即采用一种‘私权制约公杈’的模式。在以 往从公权模式出发构架的行政法制度下，公民个体枳利的实现常常要以行 政机关确定的程序规则为之，个体没有权利参与其中进行评价或者是选择 实现权利的程序规则，这便导致许多个人权利本是法定的，但在现实生活 中的实现却阻力重重。当我们从相对人的角度出发看问题，让他们也能够 参与到行政行为中时，行政机关的权力和义务才能得以统一。这样的模式 ①【美】凯切江、费季金主编：《政治学说史》， 冯憬远、李嘉思等译，北京：法律出版社， 1959年版。 更多地体现了对私权的关怀，和对私人需求的尊重。权利本位的语境下， 政府权力的源泉是作为主体的个人为实现一定的目的而让渡的部分栅0。 因此政府存在的意义应当在于为权利的实现提供方便，而非设置层层阻碍， 甚至用某些冠冕堂皇的理由“合法地对公民的权益进行践踏。 本文从这样的思维模式出发，以在社会生活中产生了重大影响的土地征 收为例，立足保护行政相对人的合法权益，从土地征收行为存在本身是否 合理出发，对到底什么是土地征收中的公共利益，如何对这个概念做严格 的限定，以及征收行为的程序设计、征收后的补偿等逐一进行分析，以期 为实践中的土地征收行为操作提供一些思路。 全文共分为四个部分： 一、 我国土地征收的现状及有关情况介绍 在这一部分，首先对我国土地征收的现实情况以及有关的法律规定做 逐一介绍，随后对如何在法律上定性这一行为进行分析。提出土地征收及 其补偿是兼跨公法和私法、实体法和程序法的问题。另外从社会化物权这 一理论出发，为土地征收行为存在本身的正当性提供支撑，也只有在此基 础上，进行以后的探讨才是有意义的。 二、土地征收中公共利益正当性的拷问 基于经济社会的发展，各国的宪法和法律都做出了国家基于公共利益 的需要可以征用个人财产的规定。我国法律也不例外。但是到底如何界定 公共利益，只要打着这个旗号的征收行为就一定是合法的吗?在这一部分 中，对这些问题进行了比较深入的分析。 三、行政法对公民财产权的保护 近代以来的法律明显的一个特征就是公法的崛起，且在公．、法上既确认公 权力，又确认私权利。行政法即属公法的范畴。权利意识和观念首先是与 个人主义相连的，在以“意思自治”为精髓的私法中占有重要的地位，而 在强调国家权力进行管理的公法看来，私人常处于被动和劣势的地位，因 此，会有认为私权在公法中无关痛痒的误解，实际上，公法不仅积局限于 对公权力的授予，而且还规定了私权利的公法保护。公法中很多对权利的 规定，如直接对私人权利予以确认，或者通过行为后果间接地对私人权利 产生影响等。本文论述的土地征收行为就在其列。如何从保护公民合法权 益