公共部门绩效合同初探.pdfVIP

内容提要 内容提要 公共合同是二战后在政府管理领域逐渐得到广泛运用的一种有效的政府工具。它 产生于政府对市场的大量介入以及社会进步等因素的综合作用，并在政府行政实践中 取得了良好的效果。20世纪70年代后，伴随着对“大政府”行动有效性的质疑，一 场席卷西方各主要国家的“新公共管理”运动蓬蓬勃勃地开展起来。在这场公共部门 管理范式的深刻变革中，合同化管理模式得到了空前的发展，成为提高公共部门绩效 的有力手段。本文试图理顺合同制度在公共管理领域的这种发展脉络，对其绩效进行 评析．并探讨如何完善公共部门合同管理过程。其中叉重点分析了代表当今公共部门 市场化改革取向的公共服务出租合同。全文共分为四个部分： 第一部分是公共合同概述。主要内容包括对公共台同进行界定、分析公共合同产 生的原因、理清西方国家及我国公共合同实践的发展历程等。 第二部分是对公共部门合同绩效的分析。文中通过对政府绩效概念的剖析指出． 公若合同绩效主要体现在以下几个方面：扩大公民参与。促进行政民主；弥补立法不 足，替代立法规制，有效推行政府政策；提高国有资产使用效率，促进国有资产保值 增值；弥补公共服务竞争不足，提供良好公共服务。 第三部分选择了两个公共合同管理的实践类型：政府采购合同管理和公共服务提 供中的合同出租。本部分试图通过这两种典型，来说明公共合同是如何在公共部门管 理过程中发挥作用的．以使读者对公共合同有一个更全面和直接的认识。 第四部分是对完善公共合同管理手段的思考和建议。文中从公共服务出租合同人 手，从交易成本的角度分析了采取合同化管理方法的先决条件，并对如何完善从签订 到履行的合同管理过程提出了一些具有普适意义的建议。 关键词：公共部门合同管理绩效 一、公共台同概说 合同是现代社会最为广泛使用的概念之一，追根溯源．它是从古代的契约概念流 转mJ来的。“3而从历史的发展来看，人类交易行为的产生尤其是直接以交换为目的的 商品经济的发展，是孕育契约观念的深厚根源。随着契约观念的深人人心．其影响也 远远超出了经济领域，而在人类的政治法律发展史上刻下了深刻的痕迹，社会契约沦 思想就是明证。 随着社会的发展，契约(合同)逐渐成为人类经济活动的中心，成为维系人们之 间社会关系的纽带和塑造社会秩序的工具。著名的法律史专家梅因对此有一句精辟的 论述：“进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动。”o 如今，世界各国都对合同现象予以了广泛的专门立法。考察各国对合同的研究．我 们会发现撇开表达习惯的不同，各国对合同的认识有一些共同之处：合同关系是一种自 由合意的关系。所谓自由．包括了缔结或不缔结合约的自由和选择缔约伙伴的自由。所 谓合意．主要是指对交换内容及其条件的商定，必须经过当事人的认可，任何一方都不 能把自己的意志强加给另一方，而必须达成一致；合同关系还是一种权利义务关系。它 明确界定了合同双方所享有的权利和应尽的义务。任何一方都不能享有超越法律规定和 合同约定的权利，都必须履行合同中自己的义务。否则，要追究违约责任。 总之，通过合同确立的双方关系具有自由自愿，互利公正、责任明确、便于管理 等方面的特点，这也是合同管理的优势所在。而这些优势正是作为私部门管理活动重 要支柱的合同制度得以在公共领域大展身手的根本原因。 公共合同概说 (一)何为公共合同 公共合同(行为)是公共部门活动中的一种客观现象，不同的学科由于研究角度 和方法不同，所给出的定义也肯定不同。本文所谓公共台同，是指公共部门在内部要 素管理及外部公共关系处理过程中所运用的不同于层级节制、单方命令及法律规制等 传统控制手段的一种新型管理工具，简言之，就是利用合同化的管理模式来达到公共 (1)参见贺11方《“契约”与“合同”的辨析》，载《法学研究》，1992年第2期． ⑨f英】榔冈：《古代法》．北京：商务印书馆．1959+第97页。 公共部门绩效合同初探 管理和服务的目的。因此，从本文的角度来看，公共合同首先可以划分为公共部门内 部管理合同和公共部门外部关系合同。前者如公共部门人事管理中的聘用合同，后者 如公共服务提供中的出租合同。当然还有一种比较特殊的情况．就是合同本身是为了 满足公