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中国社会救助体系改革研究报告 北京师范大学课题组 一、导 言 作为一种旨在满足特定目标的制度安排，社会救助有自己的对象群体和服务手段。 正是这种制度特点，使社会救助不同于社会保险和其他形式的社会保护制度，使主要采 用社会保险还是社会救助的方法提供社会保护成为不同类型的社会政策的代表性特征 之一。因此，对社会救助的理论探讨，首先要对概念进行定义。 基本概念。 社会救助：在陈良瑾主编的《中国社会工作百科全书》（1994，435页）里，是这样 定义的：“国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾 人、未成年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民 和农村村民给予的接济和帮助。”这基本上是根据我国民政部有关部门的过去工作范围 确定的定义。 时正新、廖鸿提出：“社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时， 由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度” （2002，2页）。他们并且强调社会救济和社会救助的定义之间有一定的区别。 ① 这项研究里 ，作者除了参考中文文献，也参考了英文文献，“社会救助”是在英文 “social assistance”的意义上使用。在这个意义上，对社会救助的定义没有太大的 分歧意见，也没有严格的定义。经合组织(OECD)委托的一项关于 24 个发达国家的社会 救助制度的研究，对社会救助制度的概念提出下述建议: 发达社会通常为他们缺少足够收入的公民或居民提供有保障的最低资源，这种形式 的保护经常被称为安全网，即没有人会从中漏下：这些缺少其它收入来源的人如果没有 安全网的保护，就会陷入贫困或以其它形式表现出来的需要不能满足。不过，很多研究 显示，安全网自身的标准可能设定在贫困线之下。不是所有的经合组织国家都有这种安 全网，但是，在有安全网的国家，大部分通常只对无法自己谋生的申请人提供现金或服 务，也就是说，对申请人自己已经拥有的资源需要进行某种形式的评估。这种形式的保 护，通常被称为“社会救助” (Eardley 1996)。 这个定义并不是理论分析的结果， 而是对经合组织成员国的实践概括的结果。所以作者指出虽然社会救助可以在这样的意 义上使用，但是，在实践中总有各种各样的例外。 另外，这里还参考了亚洲发展银行的定义。亚洲发展银行的定义包括比较狭窄和比 较宽泛的两种 (Howell, 2001)，内容如下： 比较狭窄的定义：社会救助是针对因为各种原因导致难以维持最低生活水平的公 民，由中央或地方政府依据预定的资格定义的标准和家计调查的结果，给予的最低水平 的现金或实物帮助，以使其最低生活得到保障。 比较广的定义：社会救助是针对因为各种原因导致难以维持最低生活水平的公民， 由国家和社会依据法定的资格定义的标准，给予现金或实物的帮助，以使其最低生活得 到保障。 广义和狭义的定义在一个方面是一致的，在三个方面有所区别：一致的方面是社会 救助的目标是保障生活，不是收入替代。不同的方面有三个。第一，救助责任由谁承担： 根据比较狭窄的定义，主要包括由国家承担的项目，根据比较宽泛的定义，则包括社会 上非政府组织提供的项目；第二，救助资格的确定，是否只包括利用家计调查的标准确 定的救助对象的项目，还是也包括不经家计调查，只根据类型划分就获得救助资格的项 目；第三，救助项目，除了以现金形式或价格补贴的形式提供的救助，是否包括其他类 型的服务，在多大程度上包括。 在研究中，采用什么样的定义取决于研究的目的和哪个定义能够更好地帮助研究者 把握现实，例如，在调查中可以使用比较宽泛的定义，对政策设计者来说，广义的定义 可以提供全景的描述和分析，避免过多项目向少数群体集中，也避免有些需要帮助的群 体在政策设计中被遗漏。在对具体项目的操作规划时，就需要比较窄的定义，否则无法 操作。 在这项研究中，我们取比较窄的定义，因为我国的社会救助制度真正发展成“安全 网”，需要国家在正式的供给中发挥主导作用。经合组织的定义和亚行的狭义的定义基 本一致。但是，这样做有一定的问题，即农村的五保制度如何归属。作者认为，即使根 据比较狭窄的定义，五保制度也应该包括在我国的社会救助制度之内。原因有三：第一， 从