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国外地方政府间建立伙伴关系研究述评 杨安华 ? 2012-12-28 15:43:53　　　来源：《南京社会科学》2008年5期 　　　　作者简介：杨安华，上海交通大学国际与公共事务学院博士生上海200030　　内容提要：地方政府间伙伴关系已经成为目前国际府际关系研究的新热点。近年来，国外学术界对地方政府间伙伴关系的定义、特点、模式、类型、管理程序、组织框架与生命周期等做了比较系统与深入的研究。对这些问题进行缕析，可以为在全球化背景下拓展我国府际关系研究，变传统的地方零和竞争为双赢合作，构建经过深入的战略性思考，形成共同的理念与战略性目标的资源共享、责任分担的地方政府间战略性伙伴关系，推动我国区域一体化发展提供启示与借鉴。　　关 键 词：地方政府间 伙伴关系 战略 合作　　一、地方政府间建立伙伴关系研究的背景　　20世纪90年代，欧洲国家的不少地方政府经受了越来越大的压力。中央政府由于遭遇财政问题而限制对地方的拨款，从而将负担转向地方，同时下放原有的责任，赋予下级政府新的责任。中央政府对地方政府的态度是，你们可以更加自由地去做你们想做的事，但中央的资助会减少很多。其结果是同时导致了地方分权和更加严格控制财政的局面。　　为了应对中央政府削减财政所造成的问题，地方政府采取了不同的方式。它们努力使自己的日常管理更加企业化，从而更有效地使用财政资源，如将它们的部分职责承包给私人企业，或是推行内部审计和内部竞争。它们将责任转移到不同的跨政府领域和各个层次上。整体而言，20世纪90年代的城市政府面对的是一种分权和政府形式变得更加多样化的趋向，地方政府变成了城市治理。①　　另一方面，受全球化的冲击，在美国、英国及日本等发达国家，中央政府逐渐面临财政收入等诸多困境，无力顾及地方发展。这种传统主权逐渐削弱的趋势，促使地域间的实质距离缩短，以致各地区或城市成为全球竞争市场中的单一元素，造成地方面对面的激烈竞争。换言之，在全球化经济发展、国与国之间界限已不再重要的现在，随着跨国资本的移动及流动空间的形成，一种全球化城市或世界都市的结构新趋势正逐步浮现，这便是地方经济发展兴起的开端。②　　基于上述形势，1999年3月在澳洲布里斯本举行的亚太城市会议结论指出，未来世界政治进步与社会安定的重心已由民族国家(nation state)转变为城市国家(city state)，也就是城市／地方发展主导国家走向。　　为应对这一时代趋势的发展，地区应在全球化架构下，提出应对全球互动而互动的地区发展实践法则与战略。然而传统地方向中央申请补助、被动执行中央政府决策的中央集权式政府管制形态难以适应所在地需要，并可能产生“政府失灵”，不足以有效回应来自大环境中的问题与挑战。因此，既有的行动成果已无法适应现阶段地区发展需求。③　　正是基于这样的背景下，地方政府为了应对全球化冲击与区域竞争，提升自身的竞争优势，地方政府间建立战略性伙伴关系便成为一种趋势。而20世纪90年代以来，各国政府再造方案中重要的共同趋势之一，就是地方政府间伙伴关系的建立。而英国城市复兴运动(urban regeneration)的兴起，更是对伙伴关系的发展起到了推波助澜的作用，成为地方政府间伙伴关系的主要推动与伙伴关系的主要发源地。1990年代初期，这一思想得到了社会主要政治派别的一致拥护、公共机构和私营机构及地方社区的积极参与，成为超越政治界线的一个城市复兴基本策略。2001年，为进一步改善地方治理，英国政府提出“地方战略伙伴关系”(LSPs)计划，将之作为一项国家政策。LSP可以看作全国政府提出的一项旨在改善地方治理的政策，它强调了各地方治理主体之间消除界限，主张在地方层次将公共部门、私人部门、社区与志愿部门等不同方面联结起来，促进更和谐的治理模式。　　不仅英国是这样，整个欧洲国家都面临相似的情况。为了应对这些问题，地方政府间建立战略性伙伴关系成为一种趋势。经济合作发展组织将这种趋势的原因，归诸于以下方面：第一，由于环境保护和经济可持续发展等政策问题，亟须区域内各地方政府间协力处理；第二，由于区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题；第三，在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须通过资源和行动的整合，以发挥协同作用(synergy)，提升地方竞争力；第四，尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其他合作关系所无法取代的机制。④　　随着政府间伙伴关系的兴起与发展，关于政府间建立伙伴关系的研究也随之开始兴起，并逐步成为府际关系研究的新热点。近年来，有关地方政府运用伙伴关系途径的研究主要有四个层次：(1)中央政府与地方政府的伙伴关系；(2)地方政府间的伙伴关系；(3)地方政府