论中国城市偏向的社会保障制度与城乡居民收入差距.PDFVIP

论中国城市偏向的社会保障制度与城乡居民收入差距1 曾国安 胡晶晶 （武汉大学社会保障研究中心，武汉大学经济与管理学院， 武汉大学政府管制与公共经济研究所，武汉 430072 ） 摘 要：中国城乡居民收入差距的形成和扩大城市偏向的社会保障制度密切相关。城市 偏向的社会保障制度反映在社会保障模式、社会保障管理体制、社会保障覆盖面和社会保障 水平等方面。这种城市偏向的社会保障制度增加了城镇居民的隐性收入，降低了农民抑制因 灾致贫的能力，降低了农业劳动生产率，阻碍了计划生育政策的实施和农村劳动力素质的提 高，从而最终导致了城乡居民收入差距的扩大。要缩小城乡居民收入差距，就必须改变城市 偏向的社会保障制度，逐步建立城乡一体的社会保障制度。 关键词：社会保障制度，城市偏向，城乡差距 一、城市偏向的社会保障制度的表现 所谓城市偏向的社会保障制度是指在城乡居民的社会保障资金缴付负担（相对水平）相 同或者农村居民缴付负担（相对水平）更重的条件下，社会保障给付有利于城市居民的社会 保障制度。这种偏向会通过社会保障给付对象、给付水平等反映出来，总体上来说，它是一 种排斥农村居民的社会保障制度。2 新中国成立不久，国家就着手建立了面向城市企业劳动者的社会保险制度，形成了一套 涵盖养老、医疗、失业、生育等方面的保障体系。在农村，则通过土地改革和集体化，实行 家庭与集体相结合而以家庭为主的保障制度，而作为现代社会保障核心内容的社会保险，未 在农村设立。在社会保障制度的设计方面，明显表现出对城镇居民的倾斜。这种城市偏向的 社会保障制度的形成和维持，从根本上说，是由中国经济发展所处的阶段所决定的。 改革开放之后，随着经济的转轨，中国城市社会保障制度从计划经济时代形成的以离退 休制度、公费与劳保医疗制度、免费住房制度、粮油价格补贴制度、就业保障制度、高福利 制度等为特征的社会保障制度，逐步向以社会保险为核心的新型社会保障制度过渡。而农村 中脱胎于农业合作制度的人民公社体制下的自然就业制度、合作医疗制度、农村社会救济制 度、孤寡老人养老院供养制度、五保户供养制度等则处于逐渐弱化或解体的过程中，从逻辑 上来看，就应该随之逐步建立起以农村社会保险制度为核心的、具有市场经济特征的社会保 障制度。但是，由于计划经济时期留下的城乡分割的社会保障观念的影响，农村社会保障制 度的建立一直没有得到应有的重视，城市偏向的社会保障制度并没有得到根本的改变，城乡 1本文系国家社会科学基金重大项目《合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员收 入差距过大问题研究》（项目号：05 ※ ZD047 ）和教育部人文社会科学研究基地重大项目《城镇社会养老保险制度可持续发展问题研究》（项目 号：02JAZJD630005）的阶段性研究成果。 2 曾国安：《论工业化过程中导致城乡居民收入差距扩大的自然因素与制度因素》，载《经济评论》 年 2007 第期，第 页。 3 46 之间的社会保障制度仍然存在明显的差异。 （一）城乡社会保障模式的差异 中国城市社会保障制度模式依赖于城市工业制度，其随着企业生产和分配制度的演变而 变迁。中国于1951年设计的劳动保险制度，因其基金可在全国范围内调剂，具有一定的社会 机制性，故有学者称这种模式为“企业＋社会”保障模式。1969年，财政部规定企业不再缴纳 劳动保险费，劳动保险待遇从企业“营业外支出”账户中列支。由此，劳动保险制度成为完全 的企业保险制度。但由于企业并非自负盈亏，其利润上交国家，同时，亏损也由国家补偿， 企业并没有经济负担，所以，这一时期的企业保障实质是一种国家责任性保障。随后，20 世纪80年代的经济体制改革动摇了国家责任性企业保障的基础。由于企业自负盈亏，保险费 支出增加了企业成本，影响了企业经济效益，于是从1984年开始，劳动部在一些县市试行退 休费用的社会统筹，自此也改变了企业保障的模式。二十多年来的城市社会保障制度改革基 本上改变了企业主导的状况，逐渐建立起了社会主导的保障模式。 与城市不同，农村社会保障模式依赖于农村土地制度及农业生产和经营方式的变革而变