征地补偿安置中的寡与不均[J].PDFVIP

征地补偿安置中的寡与不均* 王修达 内容提要：关于征地补偿标准的观点很多。与某些认识不同，本文认为，按土地原用途补偿并不一 定导致被征地农民收入的下降；按照保持农民原有生活水平不降低的标准补偿，要点在于补偿农民 因征地而上升的生活成本，但这个标准在理论和实践上均存在缺陷；按市场标准补偿并不表示农民 有权得到土地市场价值的全部。征地补偿问题的核心在于各方面参与土地增值分配的方式和比例。 “土地换保障”被认为是解决被征地农民问题的重要措施，但实际情况并非如此。优先安置一部分 农民的政策会造成农民集体内部土地权益的不均，在实际工作中难以落实。 关键词：征地补偿 标准 社会保障 农民集体 一、引言 征地补偿的标准太低是比较普遍的看法。由于实行按被征收土地的原用途给予补偿的政策，过 低的补偿使被征地农民陷入 “种田无地、就业无岗、社保无份”的困境，成为一个社会问题。一些 人提出了按市场价格给予农民完全补偿，并按 “土地换社保”的思路将农民纳入社会保障体系。政 府近年来提出了 “使被征地农民生活水平不因征地而降低”的要求，开始按统一年产值标准或区片 综合地价补偿，并为被征地农民建立某种形式的社会保障。此举在一定程度上缓解了问题，但由于 征地补偿往往远低于政府的土地出让价，新的征地补偿标准并不能令农民满意。 征地补偿如何在农民与集体之间分配和使用的问题引起越来越多的关注。一般规定，征地补偿 款优先用于被征地农民的转非安置及社会保障等项费用，剩余部分由被征地的农村集体支配。由于 被征收的土地为农民集体所有，如果不能找到为绝大多数农民所接受的征地补偿费分配和使用办法， 确定哪些农民个体进入安置的范围将是一件非常棘手的工作，由此产生很多纠纷。 征地应按什么标准补偿？这些补偿应该如何使用？关于征地过程的这两个关键问题，无论是在 理论上还是在实践上都存在一些似是而非的东西，造成征地补偿的不足以及这些补偿在农民集体内 部的分配不公，使征地补偿面临“寡”与 “不均”并存的局面。下面将按照这样的思路对这两个问 题展开讨论：第一部分，通过分析征地补偿的现行标准和理论标准，讨论征地补偿的适宜标准；第 二部分，通过分析 “土地换社保”及征地安置对农民个体利益的影响，讨论征地补偿的使用方式； 第三部分，得出简要的结论和政策含义。 二、关于征地补偿的计算标准 《土地管理法》规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。该法同时提出了“使 需要安置的农民保持原有生活水平”的要求，但又为征地补偿标准规定了 “土地补偿费和安置补助 费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30 倍”的上限。2004 年出台的《国务院关于深 *本文得到了中国社会科学院农村发展研究所张晓山研究员的悉心指导，在此表示感谢。 - 76 - 化改革严格土地管理的决定》强调了“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，并实际上放宽了征 地补偿安置费的上限。2006 年发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步规定：“征 地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。被征地农民的社 会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中 解决。社会保障费用不落实的，不得批准征地。”《物权法》也做出了类似规定。 （一）按土地原用途补偿是征地补偿的最低标准 按土地原用途补偿的要点，在于不使农民因征地而受到损失。这里以农业生产用地为例进行分 析。农地作为农民的生产资料，其主要功能是为农民提供农业收益。如果按照被征收土地的原用途 给予补偿，则征地补偿相当于土地的变现收入；如果一个农业生产周期内，征地补偿费的利息收入 与该土地的农业收益相当，则可以认为征地补偿费与该土地的价值相当。这时就可以用收益还原法 （或称收益资本化法）计算地价（周诚，2003 ）。它是将土地的收益按一定的还原利率资本化，或者 说，一定贴现利率下土地未来纯收益的贴现值总和就是地价。农业生产一般以一年为一个周期，因 而征地补偿可以相对简单地用一年期定期存款的利率来折算。如果该利率为 3%，则征地补偿应该 为该土地年收益的33 倍为宜。考虑到货币贬值的风险以及利率的波动等因素，如果附加一定的保值 系数（例如1.2~ 1.5），则征地补偿应该为该土地年收益的40～50 倍。这是征地补偿的下限，如果低 于这个标准，就说明农民土