某市新型村级治理机制调研报告.docVIP

成都统筹城乡综合配套改革专题研究之五 成都市新型村级治理机制调研报告 研究报告︱中国社会科学院政治学所 陈红太 　　导言 　　2003年以来，特别是2007年被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市按照科学发展观的要求，紧密结合大城市带大郊区的实际，探索推进了以“六个一体化”(城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化)、“三个集中”(工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中)、农村工作“四大基础工程”(推进农村产权制度改革、开展农村土地综合整治、实施村级公共服务和社会管理改革、建立新型基层治理机制)为主要内容的城乡统筹、四位一体科学发展总体战略。在经济建设上，以市场化为导向，从农村产权制度改革入手，促进城乡资源优化配置，着力破解“三农问题”；在社会建设上，以公平化为导向，从破除城乡二元结构入手，实行公共资源向农村倾斜，推进城乡社会管理和公共服务均衡化；在政治建设方面，以民主化为导向，从推进基层民主政治建设和新型村级治理机制入手，充分尊重基层群众的主体地位，保障基层群众民主权利，实现党有效执政与发展民主的高度统一。从成都7年多的实践看，这个战略思路清晰、方向明确、切入准确、措施得力，在全市形成了科学发展、共治共享、和谐繁荣的良好局面。 　　一、成都市探索新型村级治理机制的基本背景 　　成都市新型村级治理机制的探索，是成都城乡统筹、四位一体科学发展总体战略的重要组成部分，是对实现村党组织领导、村民当家作主和依法治村有机统一实现形式的积极探索。 　　1、成都市探索新型村级治理机制，是对中央要求的贯彻落实。中央高度重视治理机制建设。党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。党的十七届三中全会要求，要深入开展“以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践……”。2009年11月，胡锦涛总书记针对河南邓州农村创造的“四议两公开”工作法作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。中央的这些要求，既是对近年来各地基层实践经验的科学总结，也为基层治理机制的探索指明了方向。成都市新型村级治理机制的探索，是积极贯彻中央精神的具体实践。 　　2、成都市探索新型村级治理机制，是完善村级自治体制的客观要求。1998年《村民委员会组织法》的通过和实施，使村民自治进入了一个新的发展阶段。但随着村民自治实践的深入和发展，也暴露了村级自治体制的一些缺陷：比如“行政化”倾向严重。按照《农村基层组织工作条例》规定，农村党组织是农村各种组织的领导核心。 乡镇党委与村党组织是领导关系，村党组织与村委会也是领导关系。这样，以乡镇村党组织之间的领导关系往往代替了乡镇政府与村委会之间的指导关系，村委会自治职能被弱化.成为乡镇职能的延伸。 因而当面对拆迁、征地、维稳等各种利益矛盾时，往往把村两委直接推向了老百姓的对立面。又比如村民的决策权难于落实。《村民委员会组织法》规定，村民(代表)会议由村民委员会召集。在实际运行中， 由于村民委员会或怕麻烦不想召集，或担心遭到反对不愿召集，以及村民代表外出打工等原因，许多本应由村民(代表)会议决策的事项而最终由村两委说了算，致使村民(代表)会议在一些地方形同虚设。又比如村两委的矛盾。由于村党组织是党员选举产生，村委会由全体村民选举产生，不少地方因为两委授权来源不同产生了矛盾，难于形成有效治理。这些弊端的存在，说明原有的村民自治运行机制不仅难以把村民的自治权落到实处，也难于形成适应城乡一体化建设需要的村党组织领导和村民当家作主有机统一的村级治理机制。 　　3、成都市探索新型村级治理机制，是深化基层民主政治建设的具体体现。2003年以来，成都市大力推进基层民主政治建设，在全国率先试行“公推直选”乡镇党委书记、“民主评议”乡镇和村(社区)党组织书记以及开展“三会”开放的实践。从2003年到2006年，全市222个乡镇中，99名党委书记通过党员公推直选方式产生，占总数的44.6%；2006年至今，全市共调整了乡镇党委书记119名，除因抗震救灾特殊需要外，其中99名由公推直选产生，占新任乡镇党委书记的83%；2004、2007年两次换届，3000多个村(包括涉农社区、城市社区)的党组织班子成员均由公推直选产生。民主评议干部的刚性奖惩制度和“三会”开放也形成制度化和常态化。这种基层民主参与的广泛实践，培养和形成了村民“我要参与”“我要做主”的主人翁意识。现在推进的新型村级治理机制，进一步把参与权、决策权、知情权、表达权和监督权交给群众，进一步满足村民不断增长的参与公共事务和权利保障的需要。 　　4、成都市探索新型村级治理机制，是适应统筹城乡经济社会