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城市规划角色转变下的旧城改造规划策略研究 　　【摘 要】较之繁华的城区建设，旧城改造是我国当前城市建设的一大难题。深入分析，除与法律法规不完善等原因有关外，城市规划作为旧城改造的引导，理论和方法落后、角色错位更是导致旧城改造陷入困境的最关键的因素。本文通过分析当前城市规划角色错位带来的不利影响，结合我国实际情况，简单总结城市规划角色转变下旧城改造规划策略。 　　【关键词】城市规划；角色转变；旧城改造规划 　　城市规划中旧城改造是政府管理的重要手段，旧城改造的主要目的是以提升城市形象为主，使中心城区产业能够快速提高，并充分展现城市历史文化等。然而，旧城改造规划并非旧城改造项目成功与否的充分条件，仅是必要条件。城市规划主要是以旧城改造土地空间属性管理作为引导，以控制社会和经济属性作为目的，使其能够满足城市整体规划和利益者的博弈。 　　一、旧城改造中城市规划的现实角色及其影响 　　（一）城市规划角色错位下的旧城改造困境 　　旧城改造不仅仅关系着城市建设和经济发展，更是当下群众关注的热点重点话题。作为引导旧城改造的实施纲领和主要载体，城市规划的角色定位对旧城改造规划起到了决定性作用，关乎科学合理性及公平性，同时也影响着社会稳定、旧城改造成功与否以及城市和谐发展方向。 　　但就当前实际情况而言，尽管旧城改造仍然从城市规划的专业角度出发，但却担任政府投资建设主体经济效益的角色和谋求短期土地价值利益的角色，并未充分考虑就业和居民入住需求，故导致旧城改造项目的开展受到诸多限制。例如，城市规划未明确主体利益诉求和建设资金来源的情况下，改造项目多集中于黄金地段，使得其他边缘地区备受冷落，严重破坏了城市整体规划，致使其功能也随之发生严重偏差。中心城区的开发力度过大，使得居住空心化成为当前主要现状，甚至还出现了侵占公共设施用地的情况，交通容量和基础设施超负荷运作，不仅不利于旧城改造，甚至导致旧城生态环境出现恶性循环。由于近几年来，土地价格不断攀升，成倍增长，因短期利益所致，不少政府在进行旧城改造时，并未对改造区域与周围设施、建筑等进行充分协调和整体规划，使得城市的特色和个性被破坏[1]。旧城改造项目中对中低收入群体的补偿机制尚不完善，使得“驱贫致富”的局面出现，就业和居住的空间逐渐边缘化，原社区结构被解体，社会结构被破坏。 　　（二）旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足 　　目前所掌握的旧城改造理论和方法不足，是导致城市规划角色错位的间接诱因，也是导致城市规划角色转变受阻的原因之一。就我国目前旧城改造规划中所应用的理论来看，多是借鉴西方发达国家的优秀经验，但就我国国情而言，国外的经验我国是无法完全照搬的，这主要是由于发达国家在市场经济的引导下，逐渐朝着产权私有化格局演变，但中国城市规划始终保持着“自上而下”的浓厚经济体制色彩，故存在明显冲突。欧美国家在进行旧城改造规划时，主要以大众行为为控制和引导，城市规划所担当的角色是以“公共政策”为主，故中国旧城改造应当更加正视居民权益的保障和市场化的支撑，尤其应当重视“公共服务”角色的定位[2]。 　　此外，我国在进行旧城改造规划时，过程处于一个封闭的状态中，无论是审查、规划的拟定，还是项目的审批及实施等各个环节均未对居民的利益进行周全考虑，同时对改造建设主体的利益调控手段单一，故规划内容的科学性和公平性受到质疑。其次，在进行旧城改造规划时，多为通过专项规划实施，并无从宏观统筹到微观建设这样的整体规划体系，加之，当前旧城改造的规划成果并未根据综合研究结果来确定。 　　二、城市规划角色转变下的旧城改造规划对策探讨 　　（一）城市规划在旧城改造中的作用与特征 　　城市规划的“角色”定位对旧城改造的规划方法、模式及技术手段等均有着直接影响。以“科学发展观”为指导，以“构建和谐社会”为目标，以“小政府、大社会”为角色转型，在这样的大背景下，旧城改造中城市规划应充分展现“公共政策”和“公共服务”两大角色，互惠互利。就“公共服务”角色而言，在改造的过程中，城市规划应当为各项利益主体展现一个博弈的平台，这个平台同时也可作为运作平台。就“公共政策”角色而言，城市规划应对各项利益主体的行为进行控制和引导，使社会公平性得到保障，进而实现经济效益的提高。 　　（二）城市规划的公共服务职能 　　城市规划的公共服务职能主要体现在城市规划管理部门，在对旧城改造中从规划到管理的整个环节中，投资商、政府及居民是主要的三方主体。（如图1） 　　图1 城市规划的“公共服务”角色 　　就政府主体来看：通常情况下，政府是旧城改造规划的领头羊，从宏观层面出发对旧城改造进行规划（主要表现为“专项规划”，特色小城需单独进行规划），而微观层面规划则主要由投资商进行规划拟定（主要表现为“修建性详细规划”）。政府应当更加重视“