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论我国土地征收法律制度的市场化改革路径 　　[摘要]长期实践证明，以政府为中心的土地征收资源配置方式导致了日益严重的“城乡二元结构”经济社会问题。文章指出，目前，无论是在立法层面还是在政策层面，我国都有意无意地排斥市场决定性作用的发挥。“土地财政”之瘾、“对上负责”之道和“身兼数职”之状是导致上述问题的经济、政治和体制利益根源。文章认为，遵循市场规律、以市场为主导、使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的监管职能，是我国土地征收法律制度改革的正确路径。 　　[关键词]土地征收法律制度；公共利益；市场决定性作用；改革路径 　　[中图分类号]F301.24 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2014）09-0026-04 　　实践证明，以政府为中心的土地征收资源配置方式是低效率的。对此，发达市场经济国家的实践经验证明，市场使土地资源配置有效率。但目前无论是在立法层面上还是在政策层面上，我国都有意无意地排斥市场在土地征收中决定性作用的发挥，因此，我国土地征收法律制度市场化改革的空间巨大。 　　一、土地征收法律制度的非市场化 　　目前，我国对土地征收作出了严格的立法规范。土地管理法及其实施条例是规范土地征收的基本法律依据。该法对土地征收的主体、目的、补偿标准、征收程序和审批权限等从实体和程序两方面作出了详细的规定。但该套土地征收立法规范是在20世纪80年代末90年代初期形成的，深深打上了计划经济的鲜明烙印，主要体现为以政府为中心的土地资源配置方式，与现代市场经济发展极不相称。 　　（一）土地征收目的立法的非市场化 　　根据我国现行土地征收立法规定，公共利益是政府启动土地征收的唯一法定目的。即无论是根本大法宪法，抑或是物权法、土地管理法及其实施条例、房地产管理法、国有土地上房屋征收与补偿条例等，都无一例外地将公共利益确定为土地征收的唯一法定目的。但是，这些法律、法规在规定公共利益为征地唯一法定目的同时，并没有将市场经济发展中是否存在公共利益需求作为规定公共利益的客观事实依据，而是将公共利益高度抽象化、人为僵化，甚至本末倒置，从立法规定让人只能推定出凡是欲使用土地的都是为了公共利益。最典型的莫过于土地管理法第43条之规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。 　　由于目前可供使用的国有土地几乎耗尽，需要增量使用土地的只有通过新征收土地来满足。因此，根据前述关于公共利益和土地管理法第43条的规定推之，除了法律的例外规定外，只有因公共利益的需要才能征收土地，否则就是非法用地。因此任何因征收土地而获得土地使用权的单位和个人都是为了公共利益而使用土地。这实际上是公共利益目的在土地征收立法上的一个极大悖论，实质上是政府保护和配置土地资源在立法上的复杂心态和矛盾体现。因公共利益需要而征收土地成了无需论证的最充分理由，这严重脱离了我国市场经济发展的客观规律，进而导致了实践中政府征收土地行为极端泛滥的不断上演，严重侵犯了农民的土地财产权益（尹岳。2014）。 　　（二）土地征收补偿标准立法的非市场化 　　政府依法征收农民集体土地，原本是为了弥补某种公共产品供给的不足而通过政府采购方式获取土地资源的公平交易行为。根据市场经济交易规律和政府采购基本法治原则，虽然是政府参与的市场购买行为，但同样也应遵循公开、公平、公正的市场交易规则进行；然而目前我国的土地征收行为却是一种典型的政府定价方式，在实质上是少数被征地人为多数人共同利益享受者买单并付出代价。 　　如土地管理法第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这分明是“征你一头牛，补你一只鸡”（王石川，2014）。如此依法定价和极低的补偿标准，明显背离了市场经济的公平交易规则，严重侵犯了农民的切身利益。 　　（三）土地征收程序立法的非市场化 　　从本质上看，土地征收