第10章公共管理策略.docVIP

第10章 公共管理策略 10.1 战略管理 21世纪公共部门面临的环境越来越只存复杂性、动荡性和多元性的特征。出于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界环境的互动问题，而非仅仅是内部管理问题，因此，战略管理日益受到公共部门的重视。 对于公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式，它涉及到一定时期内带动全局的方针、政策与任务，它决定着一个部门在一定时期管理的方向和所要达到的目标。它对组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置均发生广泛的影响。公共管理与传统行政的一个重要差异便在于强调战略管理的重要性，正如波兹曼和史陶斯曼指出的那样：“当代公共管理与传统行政有些不同……主要差别是公共管理如果要成功的执行话，不可避免的需要对战略的直觉……就某种程度而言，公共管理是组织外在环境的管理，公共行政则必须在组织内部的系络”。 一、战略与战略管理 战略(strategy)一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标，相对于战术或策略(tactics)而言，策略意指赢得局部或某—战役的低层目标。战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术、而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。 对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。有的学者从过程论的角度去界定战略管理，认为：“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(Thompson，J．1995)有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况： (1)将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动； (2)将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动； (3)关注组织目标以及发展方向的战略选择； (4)促进战略的有效执行。(Issac-Henry，Keste 1999，62) 一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 此外，欲理解战略管理，尚需区别三个概念和问题： 战略管理与非战略管理。行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异： （1）战略管理认定未来要达到的目标(愿景陈述)； （2）具有目标达成的时间框架； （3）有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析； （4）））为了简化起见，我们从四个主要环节或阶段分析战略管理过程。 1.环境分析 对于公共部门而言，环境包括一般环境和具体环境两个方面。一般环境指社会的、一般的或宏观环境层的力量。具体环境指对公共组织的决策、管理发生直接影响的力量或因素，包括组织内部的环境。当然一般环境与具体环境的区分是相对的，界限也不是十分清楚。环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部系统，进而掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。这一分析通常被称之为SWOT分析。在下节中我们将做进一步的说明。 战略规划的过程 2.战略规划 战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程，一般而论，它包括以下几个方面的主要活动： （1）展现愿景和确认、陈述任务； (2)确认重要的环境变化及趋势的议题； (3)决定机关要强调的主要价值； (4)选择重大的关切性议题领域； (5)设定基本的、明确的策略方向； (6)选择恰当的策略； (7)创设执行这些策略方向的行动议程。 3.战略实施 成功的战略规划并不能保证成功的实施，任何事情总是做的比想的更为困难。战略实施是建大和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。战略制定与战略实施之间存在着联系，又有根本性的不同：战略规划是在行动之前部署力量，而实施则是在行动中管理和运用力量；战略规划重视目标的有效性、而实施则关注效率；战略制定是一种思维过程，而实施是行动过程；战略制定需要协调的是少数人，而实施则需要更广泛的行动者之间的协调。 战略实施涉及的问题和环境很多，主要包括以下几个方面的活动： (1)明确实际目标与进展的指标； (2)进行有效的资源配置； (3)建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配； (4)建立和发展有效的沟通与协调机制； (5)促进变革、克服变革的阻力； (6)通过社会及政府营销，促进战略实施。 4.战略评估 战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。战略评估之所以重要，是由于如今公共部门的内部和外部环境因素往往发