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行政法范式转换行政事业论文.doc
行政法范式转换行政事业论文
引言
究其根本而言,行政法的核心矛盾是行政权与相对方权利,对这一矛盾的不同回答形成了三种行政法基本理念:管理论认为行政法应是维护行政权、管理相对方的管理法;控权论认为行政法应是制约行政权、保护相对方权利的控权法;而平衡论则认为行政法应是既制约行政主体滥用行政权、又制约相对方滥用权利,既激励行政主体积极行政、又激励相对方积极参与行政的平衡法[1].中国行政法学界对于行政法失衡与平衡问题的普遍关注,肇始于十年前行政法平衡论的正式提出[2].10年来,行政法学界给予平衡论的诸多完善建议[3]、理论商榷[4]、理论评述[5],显示出中国行政法学对于解释行政法失衡现象、解决行政法失衡问题的极大热情,这在客观上推动了平衡论的发展与完善,并引致中国行政法学更加冷静、更加理性地探讨行政法的失衡与平衡问题。
平衡论者认为,由于传统行政法在权力(利)结构、行政法机制以及行政法制度结构三个层次上都是失衡的,因此,现代行政法要实现平衡,就必然要依赖行之有效的行政法博弈方法,形成平衡的行政法机制与行政法制度结构,以实现行政法权力(利)格局的结构性均衡。由此可见,行政法学要研究行政法的平衡,关键在于探讨实现行政法权力(利)结构性均衡的对策。这就意味着要基于传统行政法学范式的转变,建构并完善与市场经济及民主政治相适的现代行政法理论基础。
一、行政法的失衡与传统行政法学范式的困惑
作为社会科学的一个分支,行政法学旨在运用一整套的概念、范畴去解释行政法世界。由于存在着价值判断与解读方法的区别,行政法学范式必然是多样的。在传统行政法学范式中,行政权与相对方权利的不对等或者不平等,被视作行政法的固有现象,这种解释显然已经无法适应现代行政法制实践的需要,传统行政法学范式因此陷入困境之中。
1、行政法的失衡类型
在平衡论者看来,尽管在不同的行政法律关系与监督行政法律关系中,行政法主体各自的法律地位相去甚远,行政法的失衡现象也因此千差万别,但概而言之,行政法的失衡类型主要有两种:
失衡类型一:行政权过于强大、相对方权利过于弱小。当行政法被定位为治民之法时,就决定了行政法的主要特征是行政权过于强大、相对方权利过于弱小,从而导致行政法律关系的失衡。一方面,行政权过大、过强。行政权的运作领域过大,行政法授权行政主体进入许多不该管、管不好的社会领域;或者行政权的强度过大,行政法授予行政主体过多的实施强制性行政的权力;而且,行政法偏重于实体授权,严重缺失制约行政权的行政程序制度。另一方面,相对方权利过小、过弱。行政法赋予相对方的权利范围过小,不合理地剥夺了应属自治、自主范围的权利[6];或者相对方的权利过弱、权利结构不合理,不能依赖行政程序与行政主体博弈。概而言之,此种类型的行政法失衡主要表现在三个层次:行政法机制只是片面地制约相对方、缺乏对行政的有效制约,行政法机制欠缺激励相对方积极参与行政的功能;行政法制度结构不协调,重实体授权、轻程序制约,重行政效率、轻公平保护,重行政管理、轻监督行政;这就必然导致行政法权力(利)结构的失衡。
失衡类型二:行政权过于弱小、相对方权利过于强大[7].与前种行政法失衡类型截然相反的是,如果行政法被视作制约行政权或者行政官员之法,这就决定了行政法失衡的主要特征是行政权被过分制约、相对方权利过分膨胀。此种行政法失衡的基本形态有两种:一方面,行政权范围过小、强制性不够。行政管理范围与方式不仅受行政实体法与行政程序法的双重箝制;而且受制于严格的司法审查;在法律保留原则与法律优先原则的共同支配下,行政主体“法未规定不可为”;行政主体普遍缺乏纠正市场失灵与社会无序的必要手段,难以满足公共管理与公共服务的需要;由于政府软弱无力、缺乏活力,从而产生管理危机与信任危机。另一方面,相对方权利过大、实力过强。立法机关在进行权力(利)配置时,或者不恰当地妥协于利益集团的压力、或者为了寻租、或者机械地移植他国行政法律制度,从而赋予相对方-尤其是市场主体与行业组织-过多的权利,却没有赋予行政主体相应的行政监督制裁权。由此可见,控权法的失衡也主要表现为三个层次:行政法机制过于苛刻地制约行政、却疏于监督相对方,行政法机制缺失激励公务人员积极行政的功能;行政实体制度与行政程序制度不协调;这就导致了行政法权力(利)配置格局的失衡。
2、传统行政法学范式的困惑
当传统行政法学与传统行政法遥相呼应时,传统行政法学范式就不可避免地被烙上时代印痕,传统行政法在理论上也就被赋予了过多的时代合理性[8].在管理论看来,凌驾于社会之上的政府应是完全理性的、万能的,能够最优地配置社会资源、公平地分配社会财富;公益应优于私益,旨在实现公益的行政权应优于代表私益的公
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