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城管执法冲突的社会情境 —— 以 《城管来了》为文本展开 陈柏峰 摘 要 在当下中国，城管的公共形象负面，几乎被等同于暴力执法、扰民、欺压弱势群体、腐败等。然 而，从其体制形成来看，城管执法克服了多头执法体制的诸多弊端，大体上符合社会发展需要。从纪实作品 《城管来了》 来看，城管在食品安全、城市交通、市民人身财产安全、社区安宁等多方面均有着积极作用，执法 冲突的发生有其结构性原因：执法矛盾向城管集中、政府行政决策风险向城管转移、执 法受 益 者 是 “沉默的大 多数”。《城管来了》 反映的执法实践与传媒表达的大不相同，因为很多传媒将个别城管执法事件加以刻板印象 化，掩盖了城管执法的积极面向，通 过 “污名”建构了负面的城管整体形象，并将暴力抗法摊贩的形象圆形化， 将问题归结为抽象的体制问题。这无助于解决问题。传媒应当客观全面地报道城管执法的社会情境，帮助不同 人群共享经验、凝聚共识、达致理解和弥合矛盾。 关 键 词 城 管 ；执 法 冲 突 ；社 会 情 境 ；《城管来了》 ；传媒 作者陈柏峰，法学博士，中南财经政法大学法学院教授，西南政法大学行政法学院博士后研究人员。 一 、 从城管执法的形象说起 随着城市化的快速发展，城市居民的各种需求不断增长，城市管理职能的重要性日益凸显，而 城市发展所引发的秩序变化也给城市管理带来了挑战。面对需求和挑战，我国政府逐渐探索出了城 市管理综合行政执法体制。与此同时，科技和传媒业的发展，促进了舆论监督和信息公开，城管执 法越来越多地被曝光在公众视野当中，相关的负面新闻不断出现在媒体之上，尤其是城管暴力执法 及其引发冲突和抵制的新闻。社会公众对城管的负面评价和反感情绪日涨，甚至出现了取消城管的 呼声。在网络舆论中，对城管的怨恨、讽刺和嘲笑不绝于耳，城管的公共形象相当负面。而这种负 面的整体形象，又通过诸如以下一些报导和戏谑而得以再生产。 * 本文系教育部新世纪优秀人才支持计划基金项目 NCET-124（ 986)和中国博士后科学基金面上项目 2012M（ 521667) 的研 究成果之一。感谢匿名评审专家的修改意见，但文责自负。 北大法律信息网/ 北大法宝/ 第一，城管被认为意味着暴力执法。网络上随处可见影射、嘲笑城管暴力执法的各种漫画、笑 话段子。在一幅漫画中，有两个浑身背着装备的军人，其中一个问道：“敢问兄台是哪国的特种部 队?” 另一位回答说：“No ，No, 俺是中国的城管队员！”再如一个笑话段子：“五角大楼秘密报告 称：中国城管队伍是一支有强大潜力，能单靠一辆破面包车或皮卡就能全天候作战的可怕准军事 组织。我国庄严承诺对外不首先使用城管。”①这类漫画或笑话段子都是通过消费城管暴力执法来娱 乐受众，城管的暴力形象在娱乐过程中得到进一步强化。 第二，城管被认为意味着扰民。网络上有一流传甚广的组图《清明上河图之城管来了》。第一 张图是《清明上河图》的局部图，贴文描述了让人感叹的“好 一 座 繁 花 似 锦 的 城 池 “一座大桥 中间的人行道，是一条熙熙攘攘的人流；有坐轿的，骑马的，挑担的，赶毛驴运货的，推独轮车 的……街市行人，摩肩接踵，川流不息。接着，忽闻人惊呼：‘城管来了’，顿时马惊人慌，只见骤 然飞急水，忽地起洪波……城垣尽倒，商铺皆休。数年后，城市管理系统成立十周年成就展在博物 馆开幕，展区正中悬挂一巨幅清明上河图，城垣依旧，只人烟不再，有上书曰：汴京城市管理者模 范城!”组图中的第二张图就是“博物馆展区挂的那幅清明上河图”—— 经过网友涂改，画面的背 景都还在，只是人物全部都被涂掉，街上尽是散落的零碎物、被打翻的箩篼和篮子。不少网友认为 很 “写实”，很 “形象”，并感慨 “城市管理者早诞生几百年，就没有清明上河图了”。② 显然，受 众在娱乐、消费这一组图的过程中，也加固了城管扰民的形象。 第三，城管被认为意味着欺压弱势群体。城管只要与执法对象发生冲突，公众就会习惯性地认 为城管在欺负弱势群体。笔者任教的大学边上有个城中村，在挨着校园的那条路上，不断有人违建 做买卖。城管几乎每年都要去强制拆迁，但之后不久违建房又会重新出现。每次强拆时，学生们总 会向我反映 “城管欺负弱势群体”，他们甚