拨与解晚清海关的解款困局及其应对.pdfVIP

中国社会经济史研究 二。一二年第四期 拨与解：晚清海关的解款困局及其应对 陈 勇 (安徽大学经济学院，安徽合肥230601) [内容提要]海关税款的指拨与上解，是清代申央政府与地方海关之间进行税款调拨使用的一项基 本制度。清季中央通过分成提拨、常例指拨、整款划拨、临时派款、偿款摊派等方式，实现对海关财致资 源的汲取。这种竭泽而渔式的汲取政策，导致海关税款的入不敷出，海关只得施展腾挪之术，如常税济 补、觅商垫借、挪新掩旧等以解眉急，甚至采取留抵、减解、免解、题留、截留、短欠乃至拖延不解等消极方 式，应对中央的指拨。在拨、解矛盾激化——消解的循环往复中，中央统筹调配地方财政资源的能力随 之削弱。 [关键词]晚清海关；税款指拨；税款上解 [中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]1000-422x(2012)04-0036-14 税款的指拨与上解，是清代中央政府与地方税收单位之间进行财政资源统筹调配的一项基本 制度。中央通过京饷、协饷等方式实现对地方税收款项的调节划拨，而地方税收单位应在规定的时 间内将税款按时上解中央，或按中央的指示解送到指定的地点。在中央集权财政体制运作自如的 清前期，拨与解的矛盾并不突出，但在晚清时期，由于中央集权财政体制的动摇和地方本位的强化， 这一矛盾开始显化。一方面，晚清政府内要兴政，外要偿款，中央财政背负沉重压力，不得不加大对 地方财政资源的汲取力度，一时指拨之款，纷至沓来，恨不得将地方财源吮吸尽净；另一方面，由于 “自筹饷需”、赔款摊派政策的实行，地方本位主义滋生，为应对中央竭泽而渔式的汲取政策，外省 及其依托它的各级税收单位，从各自本位出发，对中央指拨压力试图加以化解。这样，维系中央与 地方财政关系的拨、解款制度难以发挥正常的功能而面临崩坏。④从某种程度上来讲，晚清时期中 央与地方财政圆矛盾的演化即是围绕着拨、解款制度而展开的。 海关作为基层税收单位，在清代财政中占有重要的地位，海关税款是清中央财政收入的重要来 源之一。在清前期，包括内地榷关在内的全国关税收入，约占清中央财政收入的10％。锄到清后期， 由于各通商口岸纷纷设立洋(海)关，加上对外贸易的发展，洋税收入激增，关税在晚清财政中的地 Jamieson)的统计，1893年常、洋关税约占清全年财政收入的 位更为重要。据英人哲美森(George 25％④，这个数字与英人巴卡(E．H．Parker)的计算结果大致相埒。④在传统税项田赋、地丁、盐课失 去扩张潜力的情况下，海关洋税的节节增收，对腐朽的清王朝不啻是一剂续命之羹。但是，在晚清 财权下移的大背景下，海关作为独立的基层税收单位，慢慢被整合进所在省财政序列，外省在措置 关税资源方面逐渐获得了一定的主动性。@因此，中央在加大对海关税收资源汲取力度的同时，必 将引发海关乃至其所依托的地方政府的强烈反应。从税款的拨与解这一矛盾人手，剖析海关这一 基层税收单位在特定历史情境下税款运作的过程，展现清季中央与地方财政当局对地方财政资源 控制力的强弱变动趋势，对深入理解晚清中央集权财政体制削弱、地方财政自主性加强的复杂动因 [收稿日期]2012-07-25 ·36· 万方数据 应有助益。 一、户部的指拨 清代实行中央集权财政体制，户部(后改称度支部)为全国财政的中枢，综理通国度支，职掌拨 款之权。每届年终，户部要将来年需用各款，预先核定，奏准后咨行各省大吏及各关监督，遵照如期 拨解，以应国用，是为预拨制度。第二次鸦片战争后，洋关制度确立，洋税被视作新增款项，其增收 的潜力远胜于其他税源，因此即成为户部指拨税款的重要对象。按船货类别划分，洋税收入可分四 大项二十余款⑦(如表一所示)，除另收款目中的经费项目系转移款项外，其他的款目均成为户部拨 用的对象。户部指拨海关洋税，大致按如下几种方式进行：