户籍制度的改革与探索.doc

我国户籍制度形成的历史及探索 　 　　1.我国现有户籍制度形成的三个阶段 　　在中国，户籍制度古已有之，最早可追溯到周朝。《史记》中记载，周宣王“料民于太原”，其中“料民”即是清查统计人口的意思。后来，虽然形式不断变化，但户籍制度一直以来都是历代王朝的一项基本社会管理制度。其功能主要在于加强人口管理，进行人口统计，作为分配土地、征收赋税徭役的重要依据，所谓“人户以籍为定”。 　　我国现行的户籍制度主要是在新中国成立后才逐步建立的。建国以后，伴随社会公共秩序的恢复重建，户籍制度也开始逐渐形成。 　　①户籍制度的建立，最初是从城市开始的。1951年7月公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，即开始对城市居民进行户口登记。到了1955年，国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》，才正式将户口登记和迁移管理扩展到农村。 　　1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁布，第一次明确提出“农业户口”和“非农业户口”的划分，确定了我国城乡二元的户籍划分。该《条例》中还规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”这一规定不仅明确了城乡户口迁移和变动的程序，而且限制了城乡户口迁移和变动的可能。 　　但是，该《条例》在限制人口向城市流动方面的功能，应当说是在“三年困难时期”以后才得以真正执行。“三年困难时期”造成粮食严重短缺，出现了大范围的饥荒，使得大量农村人口开始向城市流动;与此同时，城市的商品粮供应也出现了全面紧张。于是，国家开始全面控制和压缩城市人口，一度出现了“逆城市化”阶段。为了控制城市人口，1963年公安部开始以是否吃国家计划供给的商品粮依据，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，第一次使城乡二元的户籍划分有了真正的可操作性依据。 　　②1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，进一步明确了要强化人口迁移管理，控制城镇人口规模。这一政策对人口迁移的限制和管控在1977年达到顶峰。1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》强调：“由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，……应适当控制。”从中可以看出，不仅城乡之间户口迁移存在严格限制，而且不同城市之间户口迁移也开始有了严格地控制。 　　③改革开放以后，我国户籍制度在许多方面都做出了一些重大的调整和改革的尝试，表明现行户籍制度开始逐渐由“紧”向“松”转变。1984年国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，开始允许有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户。1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，开始对流动人口实行“暂住证”制度，从而真正赋予了农民在城市就业的权利。1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，提出改革小城镇的户籍管理制度。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。这也标志着小城镇户籍制度改革的全面推进。 　　特别是2003年以后，全国部分地区相继开展了一系列开创性的户籍制度改革的试验，取消农业户口与非农业户口二元划分，逐步推行“城乡户口一体化”。截至2006年年底，湖北、四川、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、广西、重庆、陕西等12个省、自治区、直辖市已取消了城乡二元的户口划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口登记制度。期间，虽然改革中遇到了一些困难和问题，但毕竟已迈出了最艰难的一步，即城乡二元的户籍制度已经出现松动。 　　2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。 　　——新华网 　　2.城市户口的含金量在于所附加的利益 　　国务院发展研究中心社会发展研究部一份课题报告称，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及就业、教育、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准等。所以，户籍改革的前提是要把户口附加的利益降低到零，使“福利”与“户口”脱钩，只有这样才能打破户籍改革的路径依赖问题，减少改革的阻力，实现真正意义上的“破冰”。 　　国家发改委城市和小城镇中心对广东的调查，在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等5大类17项公共服务和福利方面，本地居民均可完全享受，而外来人口则有10项为“不可享受”，7项为“部分享受”或“少量享受”。 　　—