闲置土地处置政策法律依据评析.docVIP

闲置土地处置政策的法律依据评析 李鹏程 一、引言国家统计局统计资料显示，2007年1—12月，全国房地产开发企业完成土地购置面积40609.18万平方米，同比增长 11.0%，增幅同比提高14.8个百分点;完成开发土地面积26870.77万平方米，同比增长0.7%，增幅同比下降16.6个百分点。土地购置面积增幅的大幅上升和土地开发面积增幅的大幅回落说明，有大量已购置土地未进行开发建设而被“囤积”起来。有关报道称，全国房地产开发企业“囤积”土地面积已高达105815.97万平方米，将近2007年全年完成开发土地面积的四倍。2008年1月7日，国务院发出《关于促进节约集约用地的通知》（国发【2008】3号），要求各省、自治区、直辖市人民政府严格执行闲置土地处置政策，并在2008年6月底前将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告；同时完善建设用地储备制度，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。这一重大政策调控举措，一方面可在一定程度上遏制“囤地”，促进闲置土地资源的有效开发利用；另一方面可增加商品房的有效供给，抑制房价上涨势头。然而，闲置土地处置政策的贯彻落实不仅需要行政机关采取相应的行政措施，更需要与现行法律规定协调一致，获得法律的支持与保障，否则将会引起诸多争议和诉讼。一个因政策与法律存在冲突而引起争议的极具影响力的实例，是最高人民法院于2005年对青岛南太置业有限公司诉青岛市崂山区国土资源局土地使用权出让合同纠纷一案做出的（2004）民一终字第106号民事判决。该案涉及的政策包括国土资源部于2002年5月9日发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，于2003年10月13日做出的《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》。根据这些政策规定，2002年7月1日后出让经营性用地使用权，除“历史遗留问题”外，不得以协议方式出让。最高人民法院在该案的判决书中认定，违反上述政策规定以协议方式签订土地使用权出让合同的，不影响合同的效力，但影响该合同在客观上无法继续履行。这一判决表明，当政策与法律存在冲突时，一方面，有关政策在认定合同效力方面得不到合同法的认可和司法审判的支持；另一方面，依据合同法认定有效的土地使用权出让合同，遇到有关政策的阻碍时得不到政府的实际履行和审判机关的司法保护。（注1：关于这一案例的详细分析，见本文作者《政策与法律的冲突与尴尬》一文。）本文拟通过比较分析闲置土地处置政策与现行法律规定的差异，探讨贯彻落实闲置土地处置政策所面临的法律依据问题，以期引起有关方面的充分重视，防止再次出现类似的冲突与尴尬。（注2：本文所称的“法律”包括全国人大及其常务委员会制定的法律和国务院制定的行政法规；本文所称的“政策”包括国务院以通知形式发布、转发的规范性文件和国务院部门规章。法律上和理论上均无如此分类之说。本文仅为叙述方便和附和习惯而为之，没有法律或理论上的依据。）本文探讨的范围仅限于在城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地。本文所引用的政策文件中所称的闲置土地包括了出让土地和划拨土地，但本文对划拨土地闲置的处置问题不做讨，因此，本文所称的“闲置土地”，仅指房地产开发企业以出让方式取得国有土地使用权后，超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发的情形。二、闲置土地处置的法律、政策规定为了对比方便，我们不得不先将有关闲置土地处置的主要法律、政策规定罗列一下。（一）闲置土地处置的法律规定。最早对闲置土地处置做出规定的是国务院于1990年5月发布的行政法规 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第十七条规定 ：土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。全国人大常委会于1994年7月制定《中华人民共和国城市房地产管理法》，对闲置土地处置做出了法律规定。该法第二十五条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权; 但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。（二）闲置土地处置的政策规定。1999年4月，国土资源部制定部门规章《闲置土地处置办法》，对闲置土地的构成条件、处置方式、处置程序等做出了具体规定。根据《闲置土地处置办法》第二条的规定；闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地