地方政府出让被征农地行为的经济学分析.pdfVIP

农业技术经济 2014年第4期 地方政府 出让被征农地行为的经济学分析 — — 基于 3O个省份的面板数据 林乐芬 (南京农业大学金融学院 南京 210095) 金 媛 (贵州财经大学金融学院 贵阳 550025) 内容提要 本研究利用我 国30个省份的面板数据为样本分析地方政府 出让被征农地 行为的内在机理和影响因素。在统计分析不同土地 出让方式出让被征农地在省际间的变化 特点的基础上，对被征农地不同出让方式的价格特征(低价协议出让工业用地、高价招拍挂 出让商住用地)影响因素进行实证研究，结论表明，地方财事权不平衡程度越大，地方财政 支出压力越大，高价招拍挂出让被征农地数量越 多；经济发展水平越低 ，低价协议出让被征 农地 “招商引资”的激励越强；省份人均收入水平越高、人 口越多，地方政府选择高价招拍挂 方式出让被征农地获取更多的土地出让收入激励越大。因此，改变以GDP为主要政绩考核 指标、扩大地方财权、减少地方事权将有利于我国土地出让市场化的完善。 关键词 地方政府行为 被征农地 协议出让 招拍挂出让 经济学分析 一 、 问 题 的 提 出 土地出让总量中既包括城市存量土地 ，也包括农用地改变用途后转为城市建设用地的部分。本 文研究对象是地方政府土地出让总量中来 自农用地转为城市建设用地的部分，即 “被征农地数量”。 根据 《土地管理法》规定，我国严格控制农用地转为城市建设用地，农用地用途变更为建设用地须经 国家主管部门同意批准后，通过国家征收将农村集体所有的农用地转变为国家所有的建设用地，才能 在土地供应市场上出让。因此，地方政府成为土地供应一级市场的独家垄断者，直接决定土地出让的 数量、方式和价格。而我国工业化、城镇化的高速发展需要大量城市建设用地，2012年我国城镇化率 已经上升到53％，而在城市存量建设用地有限的约束下，征用农地转变为城市建设用地不可避免，我 国城镇建设用地年均征用 456平方公里 (1997--2000年)，而近十年征用土地面积达到 1．6万平方公 里(中国经济增长前沿课题组，2011)。 就地方政府出让土地的文献，目前的观点多集 中在 出让土地用于缓解财政支出压力 (周飞舟， 2007；曹广忠等，2007)，增加预算外收入 (土地出让金属于地方财政预算外收入)是缓解各地区的财 政支出压力的重要手段(周飞舟，2007；罗必 良，2010；刘红梅等，2010)，因为地方政府没有调整税率 和开征新税种的权利，地方政府对预算内税收的控制权受到很大的限制，因而地方财政预算外收支体 系成为很多地方政府尤其是收支缺口很大的欠发达地区地方政府的重要选择(王文剑等，2008；黄佩 + 项 目来源：本文是教育部人文社会科学重点研究基地重大项 目“长三角土地制度创新与土地利用效率关系研究”(编号： 08JJD790120)、2012江苏 高校哲学社会科学重点研究基地重 大项 目“江苏农 村土地 流转 中农 地金融创新研究 ”(编号： 2012JDXM008)、“2013年度贵州财经大学引进人才科研项 目”的阶段性成果 一 63— 农业技术经济 2014年第4期 华，2003；郭庆旺等，2006)。陶然等(2009)统计发现近十年全国土地出让收入总额达到48991．21亿 元，全国地方预算内财政收入为 13943．27亿元，而土地出让金收入 (作为地方财政预算外收入)是全 国地方财政收入的3．5倍 。然而，如果仅从 “土地财政”的角度分析地方政府的土地 出让行为，就难 以解释土地资源非常紧缺的江浙省份，土地征用成本(征地补偿费用加基础设施建设配套费)高达 10 万 亩的工业用地出让土地价格仅为8万 亩左右 (黄小虎，2007)，这些似乎违背理性人假设的 政府行为背后的逻辑是什么?已有的观点不能给出完整的解释。 已有研究多从外生的角度分析低价出让土地带来的负面影响，认为低价出让土地可能导致低价 征地，损害被征地农民的利益(周飞舟，2007；陶然等，2007)，相应的政策建议是提高征地补