当代中国乡——村关系的研究.pdf

内 容提要 20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化， 在基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代 表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府，二是代表村民行使基层社区自治权 的村民委员会。按照《村民委员会组织法》的制度安排，乡镇作为国家基层政权， 依法行政；村民委员会作为村民自治组织，依法自治。一系列成文法律都已确认 村委会的自治性质，并划定了乡政权和村治权各自的运作空间，规定乡镇政府与 村委会之间不再是行政上的上下级和直接的!领导关系”，而是工作上的指导与 被指导、协助与被协助的关系。然而，自“乡村分治”以来，人们关于乡镇政权 与村民委员会之间究竟是(抑或应该是)“指导关系”还是“领导关系”的争论 一直没有停止过。乡(镇)村关系的调处在实践中存在着诸多的矛盾和困难，两 种权力的运作界限不明、相互侵权的现象时有发生，乡一村关系中不规范、不协 调甚至相冲突的一面，严重制约着乡镇政府行政职能的有效履彳亍和村民自治的健 康发展，对农村基层的稳定造成不利影响。特别是进入90年代中后期，乡一村 关系的对抗型特征逐步显现。农民聚众抢、砸乡政府，乡政府“全副武装”进入 村庄收粮、收款的报道不断见诸极端，在农村改革讨论和学术研究中，“二F群关 系”、“社会稳定”、“农民负担”成为人们集中关注的论题。调整乡一村关系不仅 是农村基层工作中一个亟待研究和解决的问题，而且成为重构乡村治理体系，甚 至成为政治体制民主化改革的核心问题。本论文通过对乡一村关系的历史和现实 考察，旨在对重构乡村基层政权改革提出对策建议，以促进农村治理结构的现代 化发展。 本文认为，自村民自治实施以来，我国的乡(镇)村关系已经和正在发生深 刻的变化，当前我国农村不同地区的乡(镇)村实际的关系状态呈现出明显的多 样性、变动性和非均衡性的特点，不同的乡(镇)村关系状态不尽相同。就中国 大多数乡村来浣，从乡镇对村委会人事、财务及事务的实际干预和控制能力及干 预程度上看，当前我国乡镇与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级 行政命令关系，或者说是一种行政化的乡～村关系，与法律规定的“指导关系” 尚有相当距离。 乡～村关系失调表现在乡村层面，而症结却存在于宏观体制之中。总地说来， 乡镇政府与村委会之间的种种矛盾根源于现行的行政体制、财政体制、党政关系 和村民自治制度本身。压力型的行政体制是造成乡村关系失调的压力源。中国作 为一个发展中国家，在巨大的国际竞争压力和现代化需求的驱动下，在现代化过 程中选择了赶超型战略；而赶超型战略的实际实施往往以压力型行政体制为制度 支持的。乡镇政府作为行政体系中的最基层组织，在国家政权体系中居于基础和 末梢地位，这决定了党和国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡 镇政府加以贯彻、落实。面对千家万户的分散小农，为保证完成上级下达的各项 任务，乡镇政府必然加强对村级组织特别是对村委会的渗透、影响和控制，包括 强有力的行政命令手段。乡镇财政危机是乡村关系紧张的直接原因。分税制带来 的正税收入不足和“压力型体制”导致的财政支出使乡镇财政面l临巨大的压力， 乡镇财政短缺成为常态。巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村委 会，试图凭借行政权控制与支配村委会，从村庄汲取财政资源。村委会与村党支 部的“两委”体制则为乡镇政府控制村委会提供了便利条件。村党支部与村委会 是领导与被领导的关系，乡镇党委与乡政府是领导与被领导的关系，村支部直接 受乡镇党委的领导。在这个权力关系链中，村党支部成为乡镇政府控制村委会的 中介。这种合法的权力格局为乡镇政府控制村委会提供了合法、合理而又便利的 条件。村民自治是国家主导和法制权威下的授权性自治，自治空间有限。村委会 的行政职能过分膨胀，侵蚀自治职能，处于行政紧约束下的村委会自主性缺失， 无力提出民主的强劲要求，也不能有效抵制乡政府的不正当操纵和控制。村委会 的有限自治是村委会过度行政化的内在原因。 乡一村关系行政化，损害了乡镇政府权力行使的正当性和合法性，损害了国 家法律权威，也损害了党组织的领导和权威，降低了党组织的协调能力，而且削 弱了社会自主能力和群众自治能力，恶化了政府与农民、干部与群众的关系，阻 碍了国家的民主化、法制化和现代化的发展目标。 从宏观层面考察，可以看出，乡政管理与村民自治的关系不甚协调，从更深 层次上反映了“国家”与乡村社会之间关系的失衡，在一定意义上说，是国家与 农民关系紧张的反映，是长期以来国家推行“剥夺农业、向