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城市化进程中失地农民社会保障权利研究 　　摘要：失地农民是近年来备受关注的群体，其社会保障问题是社会保障法律建设的重要内容。失地农民社会保障法律制度存在立法滞后且较为原则，失地农民未获得平等社会保障权利，农村土地产权、土地征用以及法定安置途径方面立法对失地农民的权益保护不全面的问题。应建立失地农民的养老保险法律制度、医疗保障法律制度、最低生活保障法律制度、就业和社会服务保障制度及完善农村集体土地产权、土地征用制度。 中国论文网 /4/view-7243680.htm 　　关键词：城市化；失地农民；社会保障权 　　中图分类号：F323文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）02-0016-05 　　一、失地农民的法律概念与法律地位 　　失地农民（又称被征地农民），是指失去土地的农民。对于失地农民法律概念的界定，学者的见解不尽相同，从不同视角进行了定义。刘翠霄认为，失地农民是指原来拥有土地使用权且主要依靠土地产出获得收入作为其生活来源，由于土地征用而失去土地，只获得有限补偿费的农民[1]（p.45）。黄建伟从广义、中义和狭义三种角度界定失地农民，认为广义上的失地农民可以界定为“被动或主动失去全部或部分农用地的法律主体”[2]。本文所指的失地农民，应从广义上去理解，即全部或部分失去农用地的法律主体。 　　关于失地农民的法律地位。白呈明认为，失地农民因为土地被征用不但失去了生活保障、就业机会，而且失去了一项重要的财产和财产权，甚至“失去了与土地相关的一系列权益，包括政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持以及由于失地导致的农民对村民自治失去热情，最终将失去对民主政治权利的追求”[3]。在农用地转为非农用地的过程中，政府通常先把农民的土地征为国有，再将土地使用权出让给非农用地单位。征地时往往征地价格相对低，而土地的使用权转让给具体用地单位时，土地使用权的出让价格通常相对高，作为土地所有者的乡村集体和拥有土地承包权的农民实际得到的补偿相对甚少。有关资料显示，农用地征用收入的分配大致是：政府及其机构得六至七成，集体得二至三成，农民仅得10%～15%[4]。在城市化过程中，农民土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基础。现阶段，广大农民缺乏比较完善的基本社会保障，他们所拥有的土地无疑是其抵御各种生活和生产风险的最后保障。虽然失地农民得到了一定的征地补偿费或安置，但许多地区都采取用“货币安置”来补偿农民，补偿标准较低，只能维持短期的生活所需。因此，相当一部分失地农民成为无地、无业、无保障的“三无”人员。“根据对无锡、苏州、宁波等城市征地中失地农民的调查，失地农民再次就业率仅达25%左右。”[5] 　　失地农民的生活状况不容乐观。沈关宝对东北老工业基地辽宁省的失地农民生活状况进行量化分析得出：“征地后生活水平低下的比例比征地前翻了一倍多。”[6]也就是说，土地被征用与农民生活水平的下降直接相关。失地农民失去了土地使用权后，身份变得十分尴尬，生活在城市又没有城市居民的身份，难以获得相应的待遇或保障。国家统计局调查显示，在全部调查对象中，有70%的失地农民因为征地生活受影响，60%在失地后生活困难，81%对未来的生活有顾虑。其中，担心养老问题的占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6%[7]。从中可以看出，在得到补偿费后，短期内失地农民生活水平可能提高，但有限的补偿费不足以使失地农民生活有保障；农民如果不能提高技能尽快地实现再就业，又没有完善的社会保障措施，其日后生活仍存在风险。 　　二、失地农民社会保障法律制度存在的问题 　　我国关于失地农民社会保障的法律法规，除了《社会保险法》、《物权法》以外，还包括《土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国务院办公厅转发劳动和社会保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，以及劳动和社会保障部等《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》等。我国各地区都很重视失地农民的社会保障问题。如2005年辽宁省人民政府办公厅印发了《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》，对失地农民在养老、医疗和最低生活保障等方面提出了有针对性的办法。但各地的立法实践差异较大，而且保障单一、保障水平比较低。这些法律法规并不能全面保障失地农民的权益。 　　（一）失地农民社会保障立法滞后且立法较为原则 　　失地农民社会保障立法明显滞后，各行其是。我国的二元经济、社会结构，在社会保障方面表现为城市的社会保障水平明显高于农村。由于农村家庭联产承包责任制的推行，土地对农民来说，既是其主要的经济来源，也是农民的基本保障。农民失去土地后，其基本保障也随之消失，因而就需要将失地农民纳入城市社会保障体系中，但实际在大