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行政行为伦理妥协和发行的限度 　　摘 要：行政行为伦理妥协是一种特殊的行为选择，表现为择小善弃大善，行政行为伦理妥协似乎与公共行政追求公共利益的宗旨相背离，但它又是公共领域不可回避的现象。要确保行政行为伦理妥协获得合法性，得到公众支持，必须从目的、手段和行政人员心理三个维度进行严格限定，确保它只是出于维护和增进公共利益的目的而不是以权谋私，是不得已而为之而不是贪图方便的随意之选，行政人员会感受到一定的心理煎熬而不是冷漠对待。科学限定行政行为伦理妥协，有助于规范行政人员职权行为，避免他们假借妥协之名行渎职之实。 中国论文网 /4/view-7060071.htm 　　关键词： 行政行为；公共利益；伦理妥协；合法性；限度 　　中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）05-0043-05 　　“公共”是公共行政的本质特征。公共行政的“公共”属性，意味着它是利用公共资源谋求公共利益的实践。从根本上说，公共行政人员动用公众让渡的资源争取属于公众的利益，他们扮演的是公众代理人的角色，而公众的意愿和要求是他们行动最重要的参照。在公众看来，以最少成本实现公共利益最大增殖是最优的选择。然而，公众的美好期望与现实约束之间的矛盾往往使公共行政行为难以实现最优化，公共行政人员只能退而求其次，以迂回的方式实现公共利益。公共行政人员无法直接实现公共利益最大化，他们的职权行为必将面临严重的合法性挑战。①公共行政人员在追寻公共利益过程中不得不择小善弃大善，正是考验行政行为合法性的行政行为伦理妥协。[1]行政行为伦理妥协表面上与公众的期待甚至与行政人员的职业理想不符，但它又难以避免。科学界定它的限度，是确保其合法性的关键。 　　一、目的限度 　　行政行为伦理妥协表现为择小善弃大善，甚至趋恶避善。直观看来，这与公共行政的价值追求是相背离的。这种看似背离公共利益最大化的行为要想获得合法性，就必须保证它服务于公共利益。行政行为伦理妥协似乎背离了公共利益最大化，可一旦这种选择是迫不得已，甚至不得已而为之时，它就应当获得合法性的支持。 　　应然状况下，公共行政以追求公共利益为目标，公共行政人员的职权行为也是基于此展开的，而行政行为伦理妥协要获得合法性，就必须朝着公共利益的方向努力。应然状态总是美好的，而实然世界往往充满了荆棘。公共利益的实现并非自然而然，而是一个必须深入调动行政人员主观能动性和充分利用外界资源的过程。正是在这过程中，囿于主客观条件限制，他们的职权行为并不能直接实现大善，有时只能退而求其次，优先满足一部分人的要求而不是最大多数人的要求，甚至以恶的方式才能实现善的目的。 　　从公共行政人员的主观能动性上看，他们的服务意识、专业技能、合作意愿等直接影响着他们实现行政目标的程度。倘若公共行政人员由于自身能力限制而无法实现公共利益最大化，特别是当这种能力可以通过学习和训练习得之时，这样对大善的放弃就不属于伦理妥协的范畴，而是一种不尽职的表现。行政行为伦理妥协隐含的意思是，即便行政人员竭尽其所能却依然无法实现更高层次目标之时，只能退而求其次。从客观条件上看，行政目标的实现受多重客观条件限制。社会文化、舆论氛围、制度惯性、公众意愿等都为行政人员追求行政目标限定了基本框架，他们必须在这些框架内活动，以获得民众支持。一旦对行政目标的追求必须超越这些约束，其阻力无疑是巨大的。这种状况下，行政人员往往只能选择以迂回的方式追求公共利益，行政伦理妥协主要也正是在这个过程中发生的。 　　之所以必须将行政行为伦理妥协的出发点设定为追求公共利益，是因为公共行政人员在行政活动中存在以权谋私的可能。从宏观上看，学界对行政人员职权行为的假设大致可分为两种，而这两种观点是由对行政人员不同的人性假设出发的。第一种观点以公共选择学派为代表，认为公共行政人员与经济主体一样，都是追求自身利益最大化的。在公共选择学派看来，“政治中的个人参加者并不是从事发现的事业，他的地位非常接近市场中商人的作用。……政治是利益或价值的市场，很像一般的交易过程。”[2]从公共选择学派对公共行政人员的自利假设出发，行政人员对更高层次善的放弃自然更多的是出于私心，而不是客观条件的限制。第二种观点认为，公共行政人员具有明显的“公共性”，他们是一心向公的“公共人”，而不是“经济人”。在他们看来，如果公共行政人员是“经济人”，那么无论多么完善的制度都无法真正根绝腐败现象。[3]然而，这两种针锋相对的人性假设都只是从一个侧面描绘了行政人员的行动动因，而没有呈现他们动因的全貌。 　　毋庸讳言，公共行政具有公共性，但是可否就此认定公共行政人员就是“公共人”呢？“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[4]公共行政虽然以追求公共利益为旨归，但并不能因此认为公共行政人员就能自然地以