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金融集团监管构架的国际经验及启示 国研网金融研究部 2．危机前美国监管架构的变化 2008年的次贷危机引起对美国监管漏洞与问题的深刻反思， 2010年5月美国国会众议院审议通过的《多得—弗兰克华尔街改革及消费者保护法案》(《Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act》)，其中针对金融集团的监管体制改革主要主要体现在： （1）针对系统性重要金融机构的统一、综合监管，成立金融稳定监督委员会，由财政部部长担任主席，多名金融行业监管机构主席组成，负责系统性金融风险和“一类金融机构”。 （2）加强美联储的监管职责。只要被金融稳定监督委员会认定为系统重要性的金融机构，无论是银行金融机构还是非银金融机构，都被纳入到联邦储备理事会的监管之下。 （3）增设消费者金融保护署(CFPA)，集中上收目前分散于美联储、证券交易委员会等专业机构中涉及消费者权益保护的职权。 （二）日本 日本在上个世纪末逐渐放开金融混业限制的过程中，形成了《由控股公司解禁所产生的有关金融诸法整备之法律》(简称《整备法》) 、《金融体系改革一揽子法案》等法规，确立了混业经营、混业监管框架。1998年成立专门金融监督厅，在《金融厅组织规则》中确立了多元化金融集团监管框架。金融监督厅按职责划分具体监管部门，负责对大多数专业金融机构的监管，而大藏省则负责金融制度方面的宏观决策、检查金融企业财务制度、监管存款保险机构等，金融政策制定权仍然属于大藏省，并于1998年12月，成立金融再生委员会，旨在整顿金融秩序、重组金融组织、再造金融体系。 二十一世纪以来，日本逐渐加强一元金融监管体制， 2000年7月，在金融监督厅的基础上成立金融厅，将原属于大藏省的金融政策制定权、企业财务制度检查等职能转移至新成立的金融厅，大藏省仅保留与金融厅一起对存款保险机构的协同监管权，以及参与破产处置和危机管理的制度性决策(但重点放在确保决策的顺利实施方面)。金融厅同时拥有金融监管权和金融政策制定权。2001年1月，撤销金融再生委员会，职能也归到金融厅。 图2 日本的金融监管架构 因此，日本金融厅负责对银行业、证券业、保险业、信托业和整个金融市场进行监管。金融厅下设总务企划局、检查局、监督局和六个专业委员会。总务企划局主要负责金融厅的一些综合性事务、金融制度的建立以及金融行政的计划和立案等工作。检查局和监督局是从事实施金融事务的部门。检查局负责日常对金融机构的业务内容进行检查，监督局负责金融机构营业许可证的发放、撤销、发布停业命令等业务。2004年在监督局的监管协调部增设多元化金融集团办公室，专门负责计划和协调和多元化金融集团和跨部门金融交易相关的监管问题。 （三）欧洲 欧盟统一了货币政策以及部分金融政策制定权，但在具体金融监管实施上，并没有统一设立机构，而部分欧洲大陆国家如德国、瑞士和荷兰这些一直保持混业制度的国家，和法国、英国等分业-混业演进的国家，在监管体制也有着很大的不同。欧盟自成立以来，对各国的监管出台了一些指导原则。例如，在2002年发布了《金融集团指令》，并于2010年对其进行了修订，形成《Revision of the Financial Conglomerates Directive》。但具体来看，各国的金融监管框架仍然大相径庭。 1．德国 德国一直保持着混业经营的全能银行制，针对全能银行监管德国的法律基础是1961年制定的《银行法》。但在具体的监管实施上，却采用了联邦银行监管局 （BAKred）、联邦保险监管局（BAV）、联邦证券监管局（BAWe）的分开监管形式。2002年5月1日，德国把德意志联邦银行和保险监管、证券监管机构合并，成立统一监管组织——德国联邦金融监管局，作为最主要的综合性金融监管机构，全面负责银行、证券和保险业的监管。同时其结构考虑到了行业区别：为银行监管、保险监管和证券监管/资产管理成立了独立的组织部门。而那些跨行业任务则由从传统监管功能分离出来的几个交叉业务部门执行。此外，德国央行——德国联邦银行（Bundes bank）和联邦金融监管局按照有关法律规定共同负责银行监管职责。 图3 德国的金融监管架构 2008年危机后德国的监管改革是弥补监管漏洞为主的局部修正，包括修改风险管理的最低要求、改革金融市场监管工具、加强金融市场监管力度、探索前沿金融工具定值模型、加强国际监管合作、加强宏观审慎监管等六个方面。但监管框架未做大的调整，仍然是以德国联邦金融监管局为核心确立金融集团的监管框架。 2．英国 英国在1997年设立金融稳定委员会（FSA），开始实施混业监管，危机后新一轮的金融监管改革，将FSA之前所履行的职能移交给英格兰银行下辖的3家机构，即金融政策委员会(FPC)、审慎监管局(PR