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我国“农民”转“市民”问题上政府角色定位研究 　　摘 要：“农民”转“市民”问题是近年来政府和公众关注的焦点，也是我国现代化发展和社会结构变迁的必然趋势，能否顺利进行，将直接影响整个国民经济发展的敏感神经。从“农民”转“市民”进程中政府角色的缺位入手，试图对政府在这一问题上的履责路径做以探讨。政府只有担当起制度创新推动者和管理服务创新者的角色，才能更好地推进“农民”转“市民”进程。 中国论文网 /4/view-7040828.htm 　　关键词：市民化；政府角色；定位 　　中图分类号：D033 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0015-03 　　“农民”转“市民”问题不仅是实现城镇化，缓解城乡差距的直接推手，而且是实现“四化同步”的必由之路。据相关专家预计，到2020年，从农村转移到城市的人口规模将达3.2亿左右。怎样才能真正让数以亿计的“农民”顺畅地变为“市民”，已经成为全社会普遍关注的焦点。为此，城市政府必须对自身在“农民”转“市民”进程中的角色进行合理而准确的定位，履行好自己的职责。 　　引言 　　对于“农民”转“市民”的理解，在这里一定要注意两个基本概念，所谓“农民”即农民工这个特殊的群体；所谓“市民”是指农民工的市民化，而不是整体农民的市民化。市民化不仅是指农民工这一群体离开农村和农业、在城市社会生存和就业的这一地域和职业身份的转变，还意味着农民工要获得作为城市居民的身份和权利，形成城市化的生活方式及行为模式。这一过程一般要经历三个步骤：从事非农业生产活动、定居在城市、融入城市社会。 　　针对政府在这一问题上的角色定位，当前学术界有两种不同的声音，第一种认为在“农民”转“市民”问题上应完全放弃政府干预，让城市经济随经济的发展自由成长。第二种认为在“农民”转“市民”问题上必须加强政府干预，否则人口的自然流动将会造成城市的不堪重负和资源的过渡稀释。针对以上两种观点，有其合理成分，但又都有失偏颇。作为世界第一人口大国，首先，我国国内就业形势严峻，城乡差距大，如果政府放任城市经济的自由成长，必将会加剧现存的“城市病”，引发新的农村问题。所以在“农民”转“市民”问题上不能完全脱离政府的宏观调控，走市场化道路。其次，政府也不能完全主导我国的城市化道路。因为市场在我国经济活动中的作用日益增大，目前我国的农村经济已具备了支持城市化进程的能力，政府只有通过市场来调动民间的力量，才能有效地加速城市化进程。政府必须与市场形成合理的“分工协作”关系，充当维持市场秩序，保证社会公平的角色，成为服务型政府。 　　一、当前我国“农民”转“市民”问题上政府角色的缺位 　　近些年，政府虽然制定了一系列的政策和措施以推进农民工向市民转化，但进展却十分缓慢。究其原因，很大程度上是由于政府政策偏离所造成的，政府没有适时转变角色，为农民工市民化提供良好的外部环境。 　　（一）制度和政策供给的缺失 　　我国的政策导向虽然已经从改革开放前的限制农民进城务工转变为十八大以来的有序推进农业转移人口市民化，但是我国政府在这一问题上的配套制度改革与明确的政策导向相比却滞后很多。其中最大的制度障碍就是以户籍制度为标志的城乡分割制度。在市场经济条件下，户籍制度越来越成为制约我国经济和社会全面发展的短板。 　　与户籍制度这一母体性制度相配套的诸如就业、福利、教育、社会保障等载体性制度则进一步成为其“帮凶”，市民化进程举步维艰。虽然中央一再提出要改革户籍制度，但改革也仅限于一些中小城市。户籍制度的两大传统功能，即“保护城市劳动者优先获得就业机会的作用”和“排斥农村迁移者均等享受城市社会福利待遇的作用”[1]并没有从根本上得到撼动。绝大多数农民工进入的是收入低、工作环境差、待遇差、福利低劣的次属劳动力市场和首属劳动力市场的城市职工相比较他们获得的是“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的“三同三不同”地位[2]。另外，现行的农村土地制度也是构成农民工市民化的又一制度性障碍。由于土地流转制度不够完善，农民无法获得农村土地所有权带来的全部收益。在城市处于次属劳动力市场的农民工收入有限，而且又不能享有城市职工同等的社会保障，无形间增强了农民工对土地的依赖，因而只能像“候鸟”一样往返奔波于城乡之间，这种情况造成农村土地很难形成规模化经营，也不利于农民工的市民化。 　　（二）政府职能的错位 　　在分税制体制下，中央与地方的成本负担现状是影响“农民”转“市民”进程的又一衍生性的政策体制障碍。从理论上讲，农民工市民化作为现代化进程的重要组成部分，其成本理应主要由中央财政来承担，但在实践中却大多落在了地方财政身上，出现了所谓事权与财权、权利与义务不对等的状况。而且随着时间的沉淀，市民化的社会成本会随着农民工规模的增大而增大，解决这一