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落实建立现代财政制度路线图和时间表 2013-12-03 10:54 来源： 深圳特区报 作者： 贾 康 提 要 现代财政制度的建立，是匹配于我国建设现代国家、现代社会的伟大民族复兴宏伟蓝图的，我们急需结合十八届三中全会后的整体改革设计思路，把财政服务经济社会发展全局的深化改革任务，落实到一套以现代性为取向的路线图与时间表的状态。 按照中央、省、市县三层级框架深化“分税制”改革、重构和优化中央-地方财税关系的基本原则与要领，是必须以合理界定各级政府职能即“事权与支出责任相适应”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以因素法为主的转移支付和必要的生态补偿式的地区间横向转移支付。 应大力强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付，提高一般转移支付比重，整合专项转移支付并取消“地方配套”附带条件。在民生支出方面继续加大力度的同时，需要更加注重伴随机制创新与合理激励形成财政可持续性。 党的十八届三中全会《决定》，对财政改革明确提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度，发挥中央、地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权与支出责任相适应的制度。这些要求包含丰富的内容，也关联一系列我国改革中的攻坚克难与协调配套，是服务于实现国家治理的现代化、让统一市场对资源配置优化发挥决定性作用、促进社会公平和实现国家长治久安的制度建设的——一句话，是服务和支撑改革全局的。在此之前，我国财税改革已在历经三十多年推进、深化的基础上作出了新一轮改革的重要铺垫：“营改增”改革由上海试点而扩大范围，今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆盖全国并将适时扩大行业覆盖面，已形成“倒逼”通盘财税体制安排的深化改革与利益关系格局重构之势。 由“营改增”而来的直接现实问题是：把原归地方掌握的财源中唯一大宗财源——营业税，改为按现体制75%要归中央（每年的增量中则有70%归中央）的增值税，地方政府今后的主力财源是什么——即依靠什么主要的财力过日子？怎样贯彻实施十八大明确提出的“构建地方税体系”和“加快改革财税体制”的任务？处理这一重大现实问题牵一发而动全身，势必归结为在三中全会公报和顶层规划指导文件公布后实质性推进新一轮旨在建立现代财政制度的财政改革与全局改革的方案设计与操作问题。 显然，现代财政制度的建立，是匹配于我国建设现代国家、现代社会的伟大民族复兴宏伟蓝图的，我们急需结合十八届三中全会后的整体改革设计思路，把财政服务经济社会发展全局的深化改革任务，落实到一套以现代性为取向的路线图与时间表的状态上，相关的要点，至少涉及以下几方面的认识。 1 必须充分肯定我国于1994年推出“分税制”配套改革的基本制度成果，并加以巩固和提升 1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献是在于“三位一体”地规范政府与企业、中央与地方、公权与公民关系，从行政性分权转为经济性分权。分税制内洽于市场经济体制，是邓小平“南方谈话”和党中央确立社会主义市场经济目标模式后，现实地构建社会主义市场经济、实现三步走现代化战略的必然选择，坚持深化分税制改革必须坚定不移，使之在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖。 近年来批评之声不绝于耳的“地方隐性负债”、“土地财政”问题以及仍未完全解决的“基层财政困难”等问题，其产生的根源绝不是由于分税制，而恰恰是由于我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态，实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩还较浓厚的分成制与包干制——正是这种我们早知道其不能适应市场经济目标模式的分成制和包干制等，造成了上述种种为人诟病的问题。所以，在大思路上要合乎实际、对症下药地以分税制在省以下的实际贯彻落实为重点，设计可行的深化改革方案。 2 合理明确各级政府“做什么，不做什么”的事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节 要完整、准确地理解分税制应澄清几个重要认识：（一）分税制的逻辑起点，是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和从立法机关（我国为最高权力机构——人民代表大会）所获得的收支权，所以完善立法是我国经济社会转轨中必须高度重视、正确把握的动态过程；（二）政府事权范围事关正确处理政府与市场关系、让市场发挥决定性的资源配置作用这一核心问题，对政府收入规模（广义宏观税负）起着大前提的作用。所以，合理明确各级政府“做什么，不做什么”的事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节，要使事权的明晰合理落实到各级财政支出责任的明细单即支出规范化制度化的分工合作方案；（三）广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点，且要求