转轨时期收费膨胀现象绪论.ppt

转轨时期收费膨胀现象分析 选题的思考 公共管理事务 中国国情特色 强烈现实意义 改革的回顾和总结 内省以躬行，实现科学治理 分析的意义 理论分析，联系实际，学以致用 专注于社会实际生活的某一现象 化解问题，形成主题 透过现象看本质 大背景：转轨时期 从1978年十一届三中全会到1994年确立社会主义市场经济体制 缺乏经验先导，摸着石头过河 改革必然要付出成本和代价 时不我待，发展才有出路 成就不小，问题不少；需要不断的总结和发展 小背景：转轨时期收费膨胀现象 “预算外资金”来源已久 预算外和“制度外”收费的大膨胀，是80年代以后出现的现象 改革开放十五年出现的必然现象 成因复杂，必须以全面系统的观点 双重效应： 一是政府功能实现的财力基础； 二是非规范性和随意性，裂解政府的统一权威，容易滋生腐败 分析的目的 进行清晰的问题界定 原因的追溯分析 专注于具体经济现象，力求全面深入的分析和探讨 价值中立，力求客观准确 鉴于往事，有资于治道 必然性分析—————— 综括来说，收费膨胀现象有六大原因： 发展是硬道理，全面性策略资金需要 意识观念转变，局部利益激活 中央、地方政府的二元博弈 税源流失，收费弥补 本位利益驱动，团体福利最大化 公共产品边界模糊漂移 原因一：发展是硬道理，全面性策略资金需要 中国经济基础薄弱，“文革”后欠账累累，百业待兴，需要政府筹措大量资金去促进经济发展和社会进步。我国是一个发展中国家，改革之前50-70年代的几次折腾又几乎丢掉了近20年的发展时光。因此，中国政府在1978年启动经济发展和社会进步时，面临的欠账绝不仅仅是市场商品供给不足的问题，还包括国民经济结构严重失调，基础设施严重不足，科技落后，人力资源素质低下，干部、知识分子等需“落实政策”的历史遗留问题，城镇居民生活环境恶劣、人口与资源矛盾尖锐等方面问题。这是一个千疮百孔、“积重难返”的摊子，无法拆东墙补西墙，只能全面补救、全面改造。 原因一：发展是硬道理，全面性策略资金需要 而这种全面性策略所需要的资金远大于一般非平衡性策略所需资金。由于中国以前并没有经济的市场化根底，民间资本积累极度匮乏，政府只得承担起筹集资金的职责，而预算内的筹资又不可能骤然扩张以应付时不我待的资金需求。在这种背景条件下，各级政府必然要走多渠道筹资道路。 原因二：意识观念转变，局部利益激活 分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应大大降低了自己的资金分配能力。 原因二：意识观念转变，局部利益激活 一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均、鞭打快牛，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走自力更生的道路，扩张预算外资金和非预算外资金，走非规范之路来落实资金以履行职能(职能合理与否姑且不论)。 原因二：意识观念转变，局部利益激活 另一方面，由于各部门并不愿仅通过政策的制定、调整来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位。因此，各部门的预算外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权自然演变为财权，财权反过来又支持事权扩大。 原因三：中央、地方政府的二元博弈 世界各国政府的普遍现象 无论中国，美国，还是日本，德国….. 权力分配的现象都可概括为： 上有政策，下有对策 各有所需，讨价还价 原因三：中央、地方政府的二元博弈 各级政府间彼此猜疑戒备，尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期，我国先后进行过四次较大的财政体制改革(1980年、1985年、1988年和1994年)，每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度逐步加深，但也必须承认，各级政府间的彼此戒备、躲闪和算计从未消除。在确定政府间财力分配时，决策中往往是上级说了算，下级只能提建议，并没有实际决策权能。这样，下级政府干脆就把资金划到预算外乃至制度外。正是因为政府之间的资金分配尚未走入法治化和客观、公正、合理的道路，各级政府才可能通过扩张收费之类预算外收入和非预算收入来不断加大自己的可支配财力。当然，这种情况在经历了1994年比较彻底、具有突破性的财税改革之后，已有所改变。 原因四：税源流失，收费弥补 正税的税源流失较严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。十余年间，我国的名义税率始终远远高于实际税率，各种纳税主体都在通过多种办法规避税收，税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准，因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在，预算内收入难以随经济发展同