上海：社会矛盾凸显行政执法的困境及其突破介绍.docVIP

上海：社会矛盾凸显期行政执法的困境及其突破 ——以法治思维和法治方式为视角 朱晓鸣 包思卓 章洁? 　　（上海市政府法制办报送　《政府法治简报》2013年第13期(总第199期)　 2013年7月9日） 　　编者按：当前我国处在发展的重要战略机遇期，社会矛盾问题凸显。如何从法治的思维和法治的方式，破解行政执法的困境。本期刊载的这篇文章从树立法律最高权威、重塑行政执法目标、突显法治价值追求、加强行政执法监督等四个视角提出了自己的建议，希望能够引起相关行政执法机关的思考，共同探索寻求破解和突破行政执法困境的方式和方法。　　 　　当前，中国社会正处在发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期并行阶段。一方面，发展成就巨大。另一方面，社会矛盾问题越来越凸显，已经开始广泛地影响到发展的大局。并且，在当前和今后相当长一段时间内，我国经济社会发展面临的矛盾和问题可能更复杂、更突出。行政执法是行政机关履行政府行政管理职责、进行社会管理、服务人民群众的最基本方式。行政执法的成效在一定程度影响经济社会发展的进程。在社会矛盾凸显期，行政执法同样面临着许多复杂的矛盾和问题，甚至面临着前所未有的困境。如何正确认识行政执法面临的矛盾、问题和困境，运用法治思维和法治方式，适应社会矛盾凸显期对行政执法的要求，寻求有效化解的路径，实现突破和转变，是摆在地方政府面前一项十分重要的课题。 　　一、当前行政执法面临的主要困境 　　（一）执法依据的问题——法律要求与社会现实疏离的困境 　　按照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的是行政执法的重要功能。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是对行政执法的要求，是法治社会的价值追求。但是，在实践中，存在着一些法律规则要求与社会现实疏离（包括超前、滞后、缺乏操作性、违背民意等）的情况，导致执法者或相对人( 或者二者相结合) 的漠视、规避、甚至拒斥，行政执法进而出现一种进退两难的困境: 要么法律规则受到挑战而致权威流失；要么因为政府“铁腕”执法而使执法的经济和社会成本变得难以承受，甚至引发社会的不稳定和冲突。在执法实践中，面对执法困境，一些地方政府或政府部门通常采用的策略选择是“睁一只眼，闭一只眼”，更多的是采用“突击式”、“运动式”、“选择式”执法。一方面是尽力维护法律“尊严”，另一方面更多的是避免来自上级政府以及社会和民众“不作为”的问责。 　　（二）执法体制的矛盾——执法膨胀与有限资源不匹配的困境 　　行政执法具有命令性、强制性和单向性的权力属性，与政府管理效能的要求相吻合，成为政府管理的最便捷有效的途径。随着社会发展，政府管理的对象和管理事务不断增加，行政执法的机构、人员、责任也随之不断扩展，形成执法膨胀。行政执法陷入一个两难的困境：一方面，为了应对日益剧增的行政管理事务，执法主体不得不通过增加人员、编制，或者购买服务等各种方式自行增量；另一方面，执法增量往往赶不上行政管理事务的增量。由于执法膨胀与有限执法资源不匹配的矛盾，在执法实践中，就出现一些执法机构相互推诿扯皮，重权力、轻责任（客观原因是无法担责、无力担责），“有利则上，无利则推”以及“重实体轻程序”、“重结果轻过程”等现象，以执法的“有效性”绑架“合法性”， 从而造成执法权威下降、执法效能减弱、执法成本攀升、执法权力失控。 　　（三）执法行为的异化——维护稳定与坚守法律底线选择的困境 　　维护社会的稳定和行政执法是地方政府重要的经常性的工作。在社会急剧转型时期，大量社会问题和各种矛盾错综复杂地相互交织，小问题容易变成大问题，个案问题容易演化成整体性的矛盾。行政执法和维护稳定这两项工作之间的关系由此变得亦加复杂和敏感。应该客观地承认，当前，一些影响社会稳定的重大事件同行政执法相关联。由此导致一些地方政府和政府部门对行政执法，特别是一些影响面大的行政执法产生恐惧心理。行政执法陷入了维护稳定与坚守法律底线两难抉择的困境。要么为了维护稳定而放弃法律底线的坚守；要么坚持法律底线而承担一定的稳定风险。“维稳要求”虽然合乎发展逻辑，但是，“维稳思维”却容易逾越法治边界。在执法过程中，一些地方政府或政府部门要么“不作为”，要么是“乱作为”（比如采用各种非法律手段的所谓“搞定”），“摆平就是水平”，“搞定就是稳定”，“无事就是本事”，“人民内部问题人民币解决”等做法具有一定的代表性，执法行为产生异化。无论是哪一种策略，都必将对政府的行政管理产生危害，因法律底线的失守，造成正常的秩序和规则体系的破坏，从而陷入一种社会的恶性循环之中。 　　（四）执法环境的恶化——执法主体与相对人严重对立的困境 　　在计划经济向市场经济转变过程中，一些地方政府和政府部门存在着行为信用下降、政策信用下降、绩效信用下降的情况，政府的执法公信力遭遇严重的损害。随