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行政与市场：控制地方政府债务风险的制度策略研究 行政与市场：控制地方政府债务风险的制度策略研究 一、 引言 　　2015年8月29日，《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》获得通过，颇受关注的2015年地方政府债务限额锁定在16万亿，这意味着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理，为地方政府举债设置了”天花板”。限额管理是对地方政府债券发行的硬性约束，可以降低地方政府不顾财力盲目扩张财政支出的冲动，有利于在总量上约束地方债的规模。此举是继2014年地方政府债券自发自还试点之后，有关地方政府债券发行的又一重大政策。然而，这些政策可以说都是我国解决地方债问题的政策起点。当前，面对地方政府债券问题，从债务存量解决方案、新发债规则、债券市场运行规则等多方面来看，我国都将进入密集的政策制定和发布期。 　　长期以来，我国地方政府债券发行的风险主要根源于财政金融体制造成的预算软约束问题，地方政府债券发行由中央财政兜底，银行吸纳了大量的地方政府债券，而由于银行资金被低效利用，以此形成资金短缺发债流动性慢资金短缺发债的恶性循环。但地方政府债券问题，要从两个方面来看待：一方面，在当前我国城市化快速发展时期，地方政府基础设施和公用事业建设需要大笔财政资金推进，地方政府发行本文由论文联盟http://www.LWLM.Com收集整理债券，能解决资金困难问题，而从基础设施和公用事业经费的代际分担上来看，也是合理的，地方政府债券的积极作用不容忽视；另一方面，由于我国金融财政体制的捆绑，债券发行的道德风险巨大，地方政府并不对所发行的债券负担根本责任，因此，扩大支出规模成为各个地方政府的财政选择，同时，我国并没有发达的债券市场，地方政府债券的发行和偿还都在金融体系内进行，无法和市场发生有效的联系。相比之下，美日澳等国家，在通过发行地方政府债券支持地方政府公共品提供中，有充足的经验，其政策和制度设置对我国控制地方政府债务风险、形成良序债务管理格局具有重要意义。 　　二、 市场主导：美国市政债券发行的制度设置与启示 　　美国地方政府发行的债券主要是地方、市和州政府发行的市政债券。市政债券所筹集的款项多被用于公益项目，如学校、公共设施和交通运输系统。地方政府的市政债券一般分为两种：一是一般责任债券，这是没有特定的资产也没有特定的收入来源作为还债保证的债券，它的发行完全依赖发行人的诚信以及地方政府的税收能力；二是收益债券，其清偿由特定的盈利项目所产生的现金流作为支持。从发行用途来看，美国地方政府债券与我国地方政府债券具有相似之处。美国地方政府市政债券并不是完全没有风险的。根据惠誉评级的调查，美国市政债券的违约率达0.63%。1975年美国国会组建了市政证券条例制定委员会（MSRB）全面管理市政债券市场。当前美国市政债券的政策制定机构包括证券交易委员会（SEC）以及MSRB，监管的执行机构是全国证券交易商协会（NASD）。美国市政债券是一种高信用债券。根据周沅帆的研究，2008年美国市政债券资金首先来自共同基金（37%），其次是个人（34.6%），再次是保险公司（15.8%）和银行（10.7%）。美国市政债券成功运行近200年的主要原因在于充分发挥了市场的决定性约束作用和政府的辅助性作用。在控制地方政府债券风险方面，美国主要有如下的制度设置： 　　第一，形成完备的违约风险处理机制和地方政府破产法。这对控制地方政府无效率地扩大财政支出，形成财政支出硬约束具有重要意义。有效的硬约束之一是市政破产制度，这是降低地方政府债券发行风险的最坚实约束。美国申请过破产的地方政府数目堪称世界之最，其在地方政府债务危机和地方破产处理方面的经验非常丰富。例如，2012年，美国加利福尼亚州斯托克顿市的破产，在走入正常的财政破产程序后，该市财政也开始了恢复期。地方政府的财政破产，并不等于职能破产，申请破产对整理地方政府财政是一个新的开始。通过破产可以将地方政府在经济发展和地方治理中的矛盾问题暴露出来，并通过制定公平的、可行的债务调整计划，产生先破后立的效应，实现地方经济恢复。 　　第二，信息披露机制的设置。美国债券市场监管的核心是信息披露制度。在市政债券发行前后，都有信息披露要求，如参与规模达到100万美元以上的市政债的承销商在发行前，需要获取并审查发行人的官方陈述，同时向投资者发布，而相关审计机构会对市政债券信息进行调研和审查。 　　第三，举债上限和纳税人批准制度。当前美国市政债券的发行呈现新特点，由于政府活动在很大程度上由税收支持转向由政府服务的使用者支持，即使用者支付原则，这促使市政债券发行人和决策人也开始转变。《2008年州预算流程》报告，美国50个州中，有47个州在宪法或法规中对州及地方政府举债规模上限进行了约束和限制。对一般责任债券，不仅有申请单笔债券发行