新版《城市用地分类准(征求意见稿)》解读.doc

新版《城市用地分类标准（征求意见稿）》解读 新版《标准》的修编背景 原《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》作为城市规划编制、审批的一项重要技术规范已经施行了18年。随着城市发展环境、规划编制环境、规划管理环境的逐步改变，原标准在施行过程中出现了诸多不适应性。 不能适应两规协调的技术要求 城市总体规划与土地利用规划之间协调的必要性已被广泛认可，但在技术层面两规协调面临的首要难题是用地划分标准的不统一。原国标更多地从“合理经济地使用土地，保证城市正常发展”的角度制定用地标准，导致非建设用地被长期排斥在城市用地控制体系之外，并最终导致城市总体规划与土地利用规划之间矛盾日益突出。 不能适应城乡统筹发展的时代要求 城乡规划法的颁布实施，改变了原国标所适用的法律基础。城乡统筹发展已经成为时代发展的要求，也是今后城市规划所必需面对并予以贯彻实践的。由此原标准侧重于城市建设用地的分类方式难以适应今后规划编制与管理的要求。 不能适应规划作为公共政策的属性要求 公共服务型政府必将成为今后政府职能转变的基本方向，规划作为体现政府职能的政策抓手也比较更加体现出规划应具有公共政策的属性。原国标对于城市用地的分类仅仅从用地性质和用途本身出发，而没有将政府的政策与城市用地之间建立起必要的联系，使得诸如保障性住房、产业引导园区、历史风貌控制区等具有调控要求的政策难以与用地空间建立联系，一定程度上削弱了政策的执行力，也为行政寻租预留了可能。 不能适应国家节约集约用地的严控要求 从严控制城市用地规模是国家针对日趋紧张的用地矛盾所提出的新要求，原国标在此方面存在较为明显的漏洞，已经不能适应国家节约集约用地的严控要求。如将村镇建设用地归入水域及其他用地之中，不参与城市建设用地平衡的划分方法不利于遏制村镇建设土地浪费的现象。 新版《标准》的重大内容调整 目前新版《标准》尚处于意见征求阶段，但标准的总体空间和调整思路已经明确。从征求意见稿来看，涉及到结构性的内容调整主要包括： 指导思想的转变 由以“合理经济地使用土地，保证城市正常发展”转向“统筹城乡发展，集约节约地利用土地资源，促进城市健康可持续发展”。这表明随着市场机制的引入，规划对城市土地资源的配置逐渐由经济性回归到集约性和可持续性。 城市用地分类体系的调整 调整了原国标采用的大类、中类和小类三个层次的分类体系，该标准的用地分类采用“分层次控制的综合用地分类体系”，包括城乡用地分类、城市建设用地分类、城乡用地附加分类三部分。其中，城乡用地分类和城市建设用地分类应按土地使用的主要性质进行划分和归类，主要体现城乡统筹的原则，同时满足市域和主城区两个不同空间层面土地使用的现状调查、规划设计、建设管理和用地统计等工作的共同需求。城乡用地附加分类则按土地使用的主要政策属性进行划分和归类，主要体现政府的规划调控作用，主要满足市域土地使用的规划与管理工作需求，与城乡用地分类、城市建设用地分类并行叠合使用。 其中，城乡用地分类和城市建设用地分类采用门类、大类、中类和小类四级分类体系，增加了门类，用门类采用罗马数字表示，其它三类沿用原国标的分类表示方法。 新增部分——城乡用地分类 适用于市域内全部土地，共分3门类，10大类、25中类。这一分类对今后的城市总体规划市域用地现状调研和规划编制有重大影响。根据要求“规划范围内所有用地都应列入该分类中的某一类别，并且不能同时列入两项或两项以上的功能类别”。 城乡用地分类在同等含义的地类上与土地利用现状分类进行了较大的衔接，利于城乡规划基础用地调查时可以通过土地现状调查的资料快速准确地统计和落实各地类的空间和数量，提高效率。 新增部分——城乡用地附加分类 该类适用于市域范围内全部土地，主要用于体现规划本身的公共政策属性，加强规划中涉及政府政策调控部分的可控性和可操作性。城乡用地附加分类主要在市域范围内对城乡用地设置关于“保障性居住区、产业引导园区、历史风貌控制区、地下空间集中开发区、生态功能保护区”五大方面的政策分区，并对每一政策分区进行了细化和相应的发展政策界定。 深化部分——城市建设用地分类 该部分是原国标的主体内容，本次标准明确了其适用范围为规划中心城区范围内土地。在分类上采用“范围界定”和“兼容类型”双指引，“范围界定”主要界定功能类型，即土地使用的主导性质，“兼容类型”一栏则主要通过界定用途许可来实现用地的兼容性。其中“兼容类型应由地方规划部门自行制定”是希望赋予地方规划部门更多的灵活操作空间，在对用地性质规划控制的刚性的同时，也对用地性质的变更给予了一定的弹性。 这一调整对今后规划编制与管理将产生较大的影响，在规划编制中充分考虑到部分用地性质的弹性变化，以有效缓解规划方案过于刚性和说理性过于决定的状况。今后控规层面“混合用地”类将被取消，主要是因为