嘉兴市“两分两换”地政策研究报告.doc

嘉兴市“两分两换”土地政策研究报告 【摘要】嘉兴政府开展两分两换这一农村土地使用制度改革试点取得了较大成绩。但是,实行农村土地使用权的流转和置换,面临的最大困难是如何破解土地及社会保障政策和法律的制约及多方利益冲突的均衡化问题。本对农村土地使用权流转的法律问题、经济问题和民生问题提出见解期望通过对两分两换制度的研究与总结,破解城乡二元结构,进一步缩小城乡差距,实现城乡社会经济协调发展提供理论支撑,探索实践机制。“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。土地流转后，农民凡是非农就业的，3年内必须实现养老保险的全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇这种政策，首先是让农民的资产获得承认，实现土地的大规模经营，提高生产效率；其次，通过置换方式让农民进城，在打破城乡壁垒，提高城市化和工业化水平的同时，让进城农民不至于成为流民，或是产生城市贫民窟；再次，用社会保障来置换农民的土地承包经营权，杜绝了某些农村人口冲动转让土地然后挥霍一通沦为贫民的现象发生。历史上，社会的动乱往往就是因为大量流民和贫民的存在。此外，“两分两换”的所有行为是在自愿依法的原则下进行。这一系列规定可以保证产权和效率，又可以保证社会的稳定。2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过中央推进农村改革发展若干重大问题决定大力推进改革创新，加强农村制度建设 （1）文件允许农民以多种形式流转土地承包权按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益 （2）实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。 浙江省工商局和农业厅联合出台的《浙江省农村土地承包经营权作价出资农村专业合作社登记暂行办法》，推行农村土地经营权资产权证化，将稳定不变的土地经营权从原来的生产性要素变成资产性要素，让农民可以将手中的土地承包证变可以作为出资或抵押给银行的资产权证。《办法》明确了土地流转的三条底线：一是不得改变土地集体所有制性质，二是不得改变土地用途，三是不得损害农民土地承包权益。理论界认为中国改革开放以来的第二次土改这一文件的出台将激活浙江1.3万亿农田里的资本嘉兴市曾于2005年、2007年分别印发了《关于推进农村宅基地整理加快农村新社区建设的意见(试行)》(嘉政办发[2005]52号，2005年4月22日)和《关于加快推进农村承包经营权流转的意见》(嘉政办发[2007]106号，2007年7月24日)，各县(市、区)也在此基础上，分别出台了相应实施办法，有效地推进宅基地整理和土地承包权流转工作。近年来，随着嘉兴经济快速发展和城乡一体化加速推进，大批农村劳动力实现了从一产业向二三产业转移就业，并有相当一部分已在城镇置房定居，农民的生产、生活方式已发生了深刻变化。但由于土地使用制度、户籍制度和社会保障制度等方面的束缚，农业小规模兼业经营、农民建房散乱和农村宅基地闲置等问题得不到有效的破解，严重影响了现代农业发展、农村新社区建设和工业化、城市化进程，成为制约城乡一体化的突出瓶颈。 　　2008年4月，浙江省委、省政府作出把嘉兴作为全省统筹城乡综合配套改革试点地区的决策部署。嘉兴市委、市政府抓住这一重大的改革发展机遇，制定了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》，同时，抓住优化土地使用制度这个核心，按照宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障(即“两分两换”)的总体思路，制定《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》，并率先在全省开展了探索与实践。浙江省的主要做法是对农村宅基地的整理。以浙江嘉兴为例，嘉兴农业用地保有率高达86%，但农业产出仅占嘉兴GDP不到6%的比重，非农用地储备不足的同时农村建设用地较为浪费。 2008年，嘉兴开始实行以土地使用制度改革为核心，包括户籍制度、规划管理制度、公共服务均等化、新市镇建设等在内的“十改联动”改革；率先取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”。还有一项重要内容就是鼓励农村居民实施“两分两换”，并在南湖区、平湖市等地试点。“两分两换”，就是宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转