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浅谈我国三大银行法的制定和修改 文·张德荣 一、 三大银行法制定和修改的动因 在十届人大常委会第六次会议于2003年12月27日通过《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银监法》）之前，我国只有两大银行法，即分别于1995年3月18日八届人大第三次会议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《人民银行法》）和1995年5月10日八届人大常委会第十三次会议通过的《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》），随着《银监法》的诞生，两大银行法变为三大银行法。 在相隔八年多的时间后，立法机关要采取上述动作，决不是其心血来潮，也决不是1995年两大银行法立法技术的落后造成。因为如是后者，其完全可以仅对两大银行法做出重新修改，而根本没有必要再产生一部新的银行法，同时还对原两大银行法再作修改。在我看来，立法机关所以采取上述立法行为，其动因主要来自以下几个方面： （一）中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）的成立 2003年3月10日，十届人大第一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。根据这个决定，国家权力机关准许国务院设立银监会，统一监管银行业金融机构包括（1）国有商业银行，股份制银行，城市商业银行，政策性银行，外资银行等银行类金融机构；（2）金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等非银行类金融机构；（3）城市信用合作社、农村信用合作社等合作金融机构。 对上述银行业金融机构的监管，在《决定》产生前，一直由中国人民银行依据《人民银行法》实施监管。该《决定》产生后，客观上造成该《决定》与《人民银行法》的冲突或抵触，且实施该《决定》没有相应的法律依据。 为解决上述问题，2003的4月26日的十届人大常委会第二次会议通过另一项《决定》即《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》。该《决定》明确：（1）由国务院依现行法律规定，确定银监会履行原由中国人民银行履行的相关职责；（2）抓紧修改两大银行法。上述决定虽然解决了法律冲突和缺乏法律依据的问题，但该决定仍未能使银监会的职责具体化、明确化、法律化，同时导致银监会与人民银行的职责划分不明。为此，为彻底解决上述问题，不仅要对两大银行法作修改，同时也离不开单独制定《银监法》。这就是三大银行法同时出现既有两部法律的修订，又有一部新法产生的原因之一。 （二）加强和完善对银行业的监管，防范和化解金融风险，维护金融稳定 银监会的成立虽是三大银行法产生的直接原因，但银监会成立本身就是为了加强和完善国家对银行业的监管，防范和化解金融风险、维护金融稳定的需要。为此加强和完善对银行业的监管，防范和化解金融风险，维护金融稳定，才是三大银行法产生的根本原因所在。 银行业的特点决定了国家必须加强并不断完善对银行业金融机构的监管，这是因为：(1)银行业的外部性经济影响很强，银行业的经营活动不仅涉及到银行业本身，同时涉及到一国经济领城的各个方面，更直接涉及到全球经济的各个方面。其货币政策、利率、外汇、票据、支付结算等就像经济领域中的血脉，一量出现问题，不仅影响血脉本身，更影响到一国甚至全球经济稳定与发展；(2)银行风险的最后承担者是政府和大众，这与一般企业的最后风险承担者是股东有着截然不同的后果；(3) 高负债经营和无抵押负债经营是银行区别于其他企业的根本特点，这种特点直接决定了银行业金融机构经营的风险性要远高于一般企业；(4)银行经营的对象是货币和货币资金，这与一般企业经营的产品、服务等有着本质的不同，货币和货币资金的风险势必是一国乃至全球经济的风险。 正是银行业的上述特点，各国都在体制、手段等方面不断加强和完善对银行业的监管。包括在监管体制上呈现出高度集中统一的监管体制，在监管手段上变消极监管为积极监管，并不断加强和深化国际金融协作等。 我国的银行监管体制曾一度由中国人民银行实行大一统的银行体制，当时既没有监管当局，也没有监管对象，更没有监管法律；1984年后大一统银行体制变成人民银行和专业银行的二元银行体制，人民银行行使中央银行职能，履行对银行、证券、保险、信托业的综合监管。1992年随着证券委和证监会的成立，证券监管从人民银行中分离；1998年保监会的成立，使保险监管从人民银行中分离。此时，人民银行虽然不再对证券、保险实施监管，但既负责制定和和执行货币政策，同时又负责对银行业的监管，直接导致人民银行既不能加强货币政策的制订和执行，也不能加强和改进对金融业的宏观调控，同时也不能加强和完善对银行业的监管，一句话，就是难以发挥人民银行作为中央银行的职能和作用。这样的监管体制不利于防范和化解金融风险，不利于国家的金融稳定。为此，银监会的成立也就成了解决上述问题必然所在。这正如国务院秘书长王忠禹在十届人大一次