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公共行政中的責任與信念 張康之 簡體原文 /GB/40764/55942/55945/4054953.html 來源：《中國人民大學學報》2001年第3期 　　[摘　要]　對於公共行政來說，近代發展起來的官僚制組織結構和體制，是一個責任中心主義的體系，它在形式合理性和工具理性的原則下，片面追求行政責任的制度化設計，忽視了行政人員的信念以及建立在信念基礎上的道德責任，以至於官僚制在今天已經成了官僚主義的代名詞。其實，任何責任都是建立在信念的基礎上的，只是有了某種信念，人們才會產生相應的責任意識。在中國古代的社會治理理念中，包含著對“德治”的強調，它的現代合理性就在於突出了行政人員的信念因素。公共行政是以為人民服務為根本宗旨的，政府的體制設置和行政人員的行政行為都必須建立在公共利益至上的信念基礎上，只有這樣，政府才可能成為一個對人民負責的公共行政體系。　　[關鍵字]　公共行政；官僚制；責任；信念　　[作者簡介]　張康之（1957-　），江蘇徐州人，中國人民大學教授，博士生導師，哲學博士，主要從事行政倫理學的研究。　　一、官僚制是一個責任中心主義的體系　　馬克斯·韋伯認為，西方社會對“合理化”的追求反映了一種效益和效率的精神，是一種追求最大效益、最高效率的“精打細算”的設計。現代官僚制就是“合理化”的產兒，它體現的是科學精神。在公共行政領域中，官僚制把官僚即行政人員的責任也包容在技術化的設計之中了。也就是說，現代官僚制是西方理性傳統與現代化大生產相結合的產物，它以規則的可預測性，即“對種種‘客觀’的目的的理性的權衡”克服了“自由的隨意專斷和恩寵，懷有個人動機的施惠和評價”[1]。　　根據韋伯所做出的概括，現代官僚制的主要特徵是：（1）公職的等級制排列，整個地構成一個金字塔型的權威結構；（2）系統分工，每個公職人員或職位都有其明確的職責和權力範圍；（3）得到一致運用的行為程式規則；（4）非人格化，祛除對象的特殊性，官僚在與組織內外的人員接觸時，一律秉公照章行事；（5）官員政治中立並實行功績制原則。　　在韋伯看來，官僚制在公共行政領域中的科層結構導致了行政權力的兩種分配方式：一是結構性分配，即根據行政權力的層次性不同而對其所進行的縱向垂直性劃分，形成了結構性權力，從而使行政主體呈現出等級差別；二是功能性分配，即根據行政權力作用客體的不同和承擔任務的不同而對行政權力所進行的橫向水平性分割，形成功能權力，從而使行政主體呈現出專業差別。這種分配結構形成精密的上下級制度和等級制。靜態結構是行政權力動態運行的基本框架。這個框架是否嚴密、科學、合理，同行政權力的良性運行緊密相關。體現政府效能的行政管理也必須以這個框架為基本依託。其中，最為基本的精神是下級對上級的服從，這是官僚制賴以建立的基本要求。但是，下級對上級的服從在現代官僚制之中所體現出來的是“並非服從他個人，而是服從那些非個人的制度，因此僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務管轄範圍之內，有義務服從他”。所以說，官僚制的科層體系是一個官員“按章程辦事的運作”，“受規則約束的運作”，它遵循“非個人的制度”，是“形式主義的非人格化的統治”，它“不因人而異”。[2]　　從官僚制的這些特徵中可以看出，在官僚制的組織結構中，人是與具體的崗位聯繫在一起的，崗位的任務也就是他的任務，崗位的功能也就是他的功能，個人不需要有什麼信念，不需要有獨立的價值判斷。如果有了這些因素，反而會對他履行崗位上的職能有所妨礙，他只要把崗位的任務、崗位的功能轉化為他個人的責任就可以了。所以說，官僚制的組織對於其組織中的個人來說，就是一個純粹的責任體系，而且是一種單向的、定點的責任體系。官員只要承擔了這個崗位上的責任，也就做到了對這個官僚體系負責，他也就是一個絕對合格的官員了。至於這個官僚體系在整體上是一種什麼樣的情況和屬於什麼樣的性質，他根本不需要考慮。因為官僚制體系的“形式合理性”是作為這個官僚體系中的一顆棋子的官員所無法理解和把握的，他只要在官僚制體系的設計者為他確定的位置上完成他的任務就可以了。這也就是說，官僚制體系中的行政人員，不需要考慮他的行政行為的性質，他的行政行為的性質是由官僚體系針對于他的先驗確定，他也不需要有維護公共利益的動機，更不需要去考慮所謂代表公眾意志的問題。　　當然，我們說官僚制是一個責任中心主義的體系，也包含著它在整體上具有責任的性質。但是，這種責任是屬於另一個層次上的責任。如果進行具體的分析的話，我們可以看到，以現代官僚制為組織結構形式的公共行政具有這樣兩個層次的責任。第一個層次的責任是政府的責任，即政府作為一個整體的責任，這主要是屬於政治責任的範疇。在西方國家，承擔這種責任的表現往往是以責任內閣制政府的形式出現的，即行政機關是由代議機關產生並對代議機關