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关于重庆地票交易若干问题的思考 　　摘 要 重庆地票交易自产生以来备受关注，在推进农村集体建设用地和促进城市经济发展上具有重要的价值，然而地票交易的法律基础仍然存在诸多争议，主要平台即重庆农村土地交易所在地票交易的数年实践中，也暴露出流程、机制设计上的问题和缺陷，本文从地票交易的实践、地票交易的法律基础、地票交易现存的问题及解决对策展开论述，涉及重庆农村土地交易所与成都农村产权交易所的对比、集体建设用地流转收到的上位法的限制、重庆试点地票交易的文件，最后总结地票的完善机制在于复垦土地的质量保证、地票持有人的优先权享有、经纪人队伍的引入等方面。 　　关键词 地票交易 法律基础 农村土地交易所 　　作者简介：周纯，华东政法大学经济法学院。 　　中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-021-02 　　一、地票交易的实践 　　重庆是一个集大城市、大农村、大山区于一体的直辖市，但随着城乡二元结构矛盾日益凸显，城市经济发展和可扩张空间不成比例，对农村资源造成了巨大的压力，在土地供需形势日益严峻的情形下，城乡建设用地集约化水平低，地票应运而生。 　　笔者调研了解到，基于要同时满足城市发展建设对土地的需要和保护耕地的需要，国家每年给各省市下达的新增建设用地计划指标是严格控制的，设定一个省市一年新增建设用地的最大量，这属于增量性的有限指标，而地票以复垦建设用地为基础，在不突破总体增量指标的前提下，充分利用存量，进行内部优化，将农村废弃的用地复垦为耕地，农村建设用地减少，耕地增加，由此产生的指标用于城市，城市增加了建设用地，发展速度得到了保障，同时因农村与城市土地价值的不同而产生的收益反哺给农村，使农民受益，从而实现远距离、大范围的土地置换。 　　2008年12月4日，重庆农村土地交易所（以下简称土交所）正式成立，土交所是重庆市国土房管局下属的副厅级事业单位，实行企业化管理，交易一部负责地票交易即指标交易，交易二部负责实物交易，也即农村集体土地使用权和承包经营权。而成都的农村产权交易所（以下简称农交所），农交所是由国资委下属的成都投控出资成立的国有企业，实行自负盈亏的公司法人治理，由国土资源局、房屋管理局、农业委员会、林业局、金融工作办公室等政府部门对其进行业务上的指导，指标交易是其收入的主要来源。 　　由于两机构的性质不同，因此两者存在一定差异。在土地流转中与农业委员会、林业局等相关各部门的协调上，农交所比土交所要更融洽。在指标的使用方式上，土交所要求凭借地票去征地，地票持有人选定地块后向政府提出征地建议，政府按程序征收后进行拍卖，地票持有人与其他开发者处于平等的竞争地位；而农交所的持票准用与土交所的程序正好相反，土交所是先建指标再征地，农交所是先征地再用指标，即所有出让的地都配有指标，拍得出让地的人再买下相应的指标用于返还拍得地所代表的指标，买下的指标并不需要实际产生，在一定程度上相当于融资的手段，刺激社会资金参与农民土地整治。对于二级市场的开放上，土交所作为事业单位显得似乎更小心翼翼，担忧若是开放二级市场，可能出现地价的哄抬、房价的炒高，对房地产市场造成不利影响；而农交所对于二级市场较为鼓励，在“持票准入”时曾是开放的，后因政策风险叫停，目前是限制性地开放，即指标转让可以在交易所进行，有效期为2年。在建设网上交易平台上，土交所的网站更多偏重政策介绍；农交所的网站建设则更为完善，在交易公告、重点项目等的业务介绍更为详尽。 　　立法者在土地问题上的两大核心立法目的：一是保证土地以最廉价的成本供应从而为中国的快速城市化服务；二是实施最严格的耕地保护制度以确保粮食安全。①土交所和农交所作为不同性质的地方探索模式，在集体土地交易的各项制度设计上不断积累经验，也为国家放开限制提供立法上的考量，在不突破大限制（即国家每年设定的新增建设用地数量）的前提下，创新交易方式，优化农村土地，促进城市建设，为农村发展提供更多资金活力，也不再那么难以接受。 　　二、地票交易的法律基础 　　重庆首创的地票交易是建立在建设用地指标的基础上，为更好地促进城乡一体化建设，且对于保护耕地、保障农民利益具有重大意义，然而这样一种创新性的土地流转模式自2008年以来，其根本合法性仍然遭到质疑，上位法的禁锢使建设用地使用权流转上市面临合法性考验，具体冲突在于，一是征收方面，《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实践中，重庆依据地票进行征收，缺少所谓“公共利益”之根据；二是土地使用权的流转方面，《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、