基于主体优化的农村集体土地所有制改革探究.docVIP

基于主体优化的农村集体土地所有制改革探究 　　[摘要]土地是农民生存的基础和依托，土地制度是国家的基本性制度。目前，我国农村集体土地所有制存在三级集体主体，所有权主体缺位，所有权权能受限等不足，从而带来了一系列的问题：农民上访事件时有发生、所有权主体之间的纠纷不少以及农村集体建设用地流转复杂。农民的根本利益得不到保护，这不利于农村稳定、农业发展以及农民增收。文章认为，如果将三级所有权主体转变为一级主体，可以明确集体土地所有权主体，有效保护农民的利益，提高土地的使用效率，优化农村土地资源的配置。 　　[关键词]集体土地所有制；农民；集体土地；所有权 　　[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2015）05-0096-04 　　近些年来，农村集体土地问题越来越突出，农村集体用地改革不断升温，社会各界对农村集体土地所有制的改革也高度关注。目前我国农村集体土地属于农民集体所有，其中有乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织、村内村民小组集体经济组织三级主体，这种集体土地所有制曾经极大促进了“三农”建设，也带来了一系列的问题，现在已成为城镇化、农业现代化的一个障碍。对农村土地所有制的改革势在必行。现在问题的根源在于集体所有权主体缺位，所以确定明晰的集体土地所有权主体非常紧迫。目前学术界对农村集体土地所有制改革主要有四种模式：第一种模式，实行国有化，该观点认为，国家对集体土地的使用限制诸多，农村集体土地所有权主体只是虚有其名，私有化和重塑一个新的所有权主体可行性低，实行国有化才是唯一改革出路；第二种模式，实行私有化，这种观点认为，私有制能够永久激发农民的劳动积极性和长期投资愿望，提高土地的使用效率；第三种模式，取消部分集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存土地混合所有制或复合所有制；第四种模式，保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。现结合我国农村集体土地所有制存在的不足，分析当前集体土地所有制带来的现实问题，最后提出相关的改革建议。 　　一、我国农村集体土地所有制存在的不足 　　新中国成立后，土地改革主要经历了四个阶段：国民经济恢复阶段，农民所有，农民经营；社会主义改造时期，农民所有，集体经营；社会主义建设探索时期，集体所有，集体经营；改革开放至今，集体所有，家庭承包经营。当前的这种集体土地所有制曾在中国“三农”建设与发展中起着重大作用。然而，随着社会经济的巨大变化，这一体制已表现出较大的局限性。我国农村集体土地所有制最大的问题是，农村集体土地所有权界定混乱、不清晰，导致农村集体土地所有权能模糊。 　　（一）土地三级集体主体所有 　　《中华人民共和国宪法》第十条明确规定：农村和城市郊区的土地，除由法律上规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地也属集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第十条进一步规定了农村集体土地不同情况下相应的行使主体：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这样，在法律上，将农村集体土地所有权主体定格于乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织、村内村民小组集体经济组织三个层次上。这对农村集体土地所有权主体的界定是非常模糊的。首先，三级主体之间有一种包含关系，其中乡（镇）集体为最高级别，村集体次之，村内村民小组集体处最低级别；其次，三级主体没有明确其中一个核心，这种一物多主的状态容易造成各主体之间的利益冲突。当三级主体之间矛盾产生时，最高级别集体拥有绝对决定权力，低级别集体的利益将被舍弃，最终导致农民的利益被伤害。 　　（二）所有权主体缺位 　　法律上规定了由农民集体经济组织来管理集体所有的土地，然而对于何为集体经济组织又缺乏一个合理的界定，这造成了集体土地所有权主体缺位。法律虽然确立了“农民集体”的农村集体土地所有权主体地位，但“农民集体”却没有以民事法律主体的形式出现。农民集体不是一种法律承认的民事法律主体形态，也不是一个能够独立享有民事权利和承担民事义务的主体。与这三个级别农民集体相对应的村民小组、村民委员会和乡（镇）政府不是所有权主体，他们依法享有的只是经营、管理的权利，而不是所有权，因而其与农民集体之间的关系只能理解为是一种法定的代理关系。所以，真正的集体土地所有者――农民集体经济组织实际上被虚化，形成一种缺位，同时“代理人”对土地进行经营和管理时，并不能对其代理权进行约束。这样就造成了代理人经营、管理以及行使集体土地相关权利是以代理人利益最大化为目标，甚至直接牺牲“被代理人”的利益。农