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关于政治文明建设中加强地方人大工作几个问题的思考 党的十六大报告郑重提出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”第一次在党的全国代表大会文件中对建设社会主义政治文明作出了部署，将“政治文明”从“精神文明”中独立了出来，提高了它的地位，以引起全党全国人民对建设政治文明的重视。十六大报告同时揭示，建设社会主义政治文明，首要的是发展社会主义民主政治。而社会主义民主政治的本质是人民当家作主，我国的人民代表大会制度则是实现人民当家作主的最重要的组织形式。为促进社会主义政治文明建设，十六大报告提出继续积极稳妥地推进政治体制改革，强调重点需要做好九个方面的工作，其第一项“坚持和完善社会主义民主制度”中就指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构。”如何按照这个高要求，总结经验，探索创新，加强和改进工作，推进政治文明建设，是地方人大责无旁贷的重任。本文拟就如下三个方面发表一点浅见。 一、地方党委对人大的领导要改进领导方式。 在我国，中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。人民代表大会制度是在党领导下建立的，党对国家事务实行领导，是人民代表大会制度的一个重要特点和优势。地方党委对同级人大实施领导，是天经地义之事。问题是，党委应当通过怎样的方式才能充分有效地实现其领导作用？这应当看作是建设社会主义政治文明进程中的一项重要课题。在传统政治体制中，以党代政，党的机关国家化，国家政权机关虚置化，人大成为“橡皮图章。”十一届三中全会以来，我们党进行了党政分开的改革，取得显著成效，上述传统政治体制中的状况已经有了很大改变。但是，由于受过去长期计划经济环境的影响，地方党委在进行领导和执政过程中，包揽的面太宽，习惯于“一竿子插到底”、“一声喊到底”，管了不少实际上不该管的事，以党代政的现象还不同程度地存在。党委同政权机关的性质不同、职能不同，不具有直接行使国家权力的职能，它不能代替人民代表大会的工作。党委同人大之间的关系也不能简单地理解为组织上的隶属关系。那么，党委究竟怎样对人大实行领导，与人大之间是怎样一种关系？十六大报告提出了完善和改革党的领导方式和执政方式，指出：“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志。”这里的“支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志”，就是党的领导与人大的关系。地方党委对人大的领导，其实质内容是支持和组织人民群众通过人民代表大会这种政权组织形式行使国家权力，支持人大及其常委会的工作，保证他们积极主动、独立负责地履行法律规定的职能，发挥国家权力机关的作用；对人大实行领导的主要方式，是把党委对本地区重大事务的意见、主张、决定等，经过法定程序变成人大或其常委会的决定，形成“党委决策”、“人大决定”、“政府执行”这样一种机制。当然，这种机制要随着政治体制改革的深入逐步建立，现在任务是如何在程序上、分工上和职能上进行规范，使分工和职能边界清晰，并制定出相应的制度，以促进“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”得到落实，这需要我们进一步探讨。 二、地方人大的法律地位要到位。 建设社会主义政治文明，首要的是发展社会主义民主政治。人大的实际作用与地位是体现和测定民主政治发展程度的重要指标。我国宪法规定了国家权力的统一性，即由人民代表大会统一掌握行使国家权力，决定国家和社会的一切重大事务，其他国家机关都由人民代表大会产生和赋予职权，并在人大的监督下进行活动，对人大负责。在这个前提下，不同国家机关在具体职权上实行必要的分工。按照宪法的这种规定，人民代表大会作为国家权力机关，在国家权力结构中处在首要地位，人民代表大会可以依法监督、制约其它国家机关，而其它国家机关则无权监督、制约人民代表大会。这是法律赋予人大的崇高地位和重要职能。而实际上，人大的地位没有这么高。尽管改革开放以来，人民代表大会制度得到了很大的改善和发展，人大应有的实际作用与地位有了可喜的增强与提升。但是，从地方人大的现状看，虽有地区之间、层级之间的不同，其总体情况是法律地位与实际地位之间差距还比较大。较为突出的是，地方人大行使决定权，决定本地区的一切重大事务，有相当的难度；行使监督权，监督的手段、方式有限，又放不开手脚，监督不力现象普遍存在；还有错位的现象，例如，有的地方，各项工作不加区别地“四套班子”一起上，人大常委会围着本地的中心工作转，成了党委或政府的一个部门，有的常委会领导人接受口头的或文件的指派，“协助政府某领导人”包片、包点、包项目，人大的法定地位、作用全失去了。在建设社会主义政治文明中