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论行政契约的法律救济 　　摘要：行政契约作为现代行政管理的重要工具，在实践中的被大量应用，伴随而来的是行政契约纠纷也不断涌现，而我国行政契约救济制度在法律上还存在许多空白。针对行政契约救济程序欠缺、内容分散、民法理念过度渗透、部分契约带有行政命令色彩等问题，健全立法、完善司法、合理利用行政调解、配套辅助制度是关键。 　　关键词：行政契约;立法救济;司法救济 　　一、行政契约的内涵及特征 　　行政契约，是行政主体为了实现特定的行政管理目标，与行政相对人之间基于意思表示一致而达成的协议。其有着以下特征：1、当事人必须有一方是享有行政权力、履行行政职能的行政主体。2、行政契约是行政主体基于直接实施行政管理的目标签订的。3、行政契约必须是行政主体与相对人协商一致后签订的契约。4、行政主体对行政契约的履行享有行政优益权，如对契约履行的监督权和指挥权、强制执行权、单方变更和解除契约权、制裁权（当行政契约的相对方违反契约时，行政机关有权直接对相对方不履行或不正确履行契约的行为进行制裁）。[1] 　　二、行政契约法律救济现状 　　由于我国行政契约种类不明显，法律制度也不完善，因而其救济方式比较混乱。[2]在我国行政实践中，既有通过行政复议、行政诉讼解决行政契约纠纷的模式，也不乏通过协商、仲裁和行政机关内部裁决的路径。而就是对这些混乱的救济方式，法律的规定也都是零散的，没有形成系统的救济体系。 　　由于行政契约具有行政性和契约性两种属性，如果排斥民事救济而单纯使用行政救济不能解决行政契约纠纷。因为我国现行的行政救济制度是围绕权力支配关系建立的一种为相对人提供的单项救济制度，它并没有留给行政契约空间。首先，行政主体没有行政复议、行政诉讼的权利。其次，行政救济程序缺乏对相对人的民事责任确认的机制，因而无法通过行政复议和行政诉讼来追究行政相对人的民事赔偿责任。 　　三、我国行政契约法律救济制度存在的问题 　　（一）规定不具体，程序性内容欠缺 　　在我国行政立法中，有关行政契约的规定大多都比较笼统，在内容上往往仅指出哪些事项可以适用或应当适用行政契约，但对如何制定行政契约以及出现行政契约纠纷使用何种程序进行救济没有具体规定，以致于出现我国行政契约立法程序性规定极度缺乏的状况。由于行政法具有内容繁杂的特点，如果单从实体法上进行规范也很难解决所有问题。因为实体法侧重于保障行为结果，而程序法侧重于保障行为过程，二者同等重要，不可偏废。近年来，随着人们对行政程序法的进一步的重视，行政诉讼法、行政处罚法等先后出台，但是关于行政契约的程序性规定仍处于亟需完善的状态。 　　（二）内容分散，缺乏完备的体系 　　我国关于行政契约的法律规定被分散在各部门行政立法中，没有统一的体系，也没有哪一个部门法对其作相对集中的规定，甚至不同部门的行政立法对行政契约的规范千差万别。究其原因，不同部门的行政立法对待同一问题其所处的角度和遵循的原则不同[3]，因而造成在不同部门的行政立法中，行政契约从内容到形式都有所差异。在实践中的表现就是，有些行政契约具备行政契约的各个要素，是典型的行政契约;而有些行政契约虽然包含行政契约的一些要素，但主要体现的是民事合同平等自由的特点，很容易使人误解为是民事合同;还有一些行政契约在同一立法中呈现出不同的形态。这些都表明了我国缺少完备的行政契约法体系。 　　（三）民事合同理论过度渗透，与行政契约性质相违 　　行政契约虽然也是一种契约，但其根本的价值目标在于通过契约的手段或形式使行政主体实现行政行为的目的，因而行政性才是行政契约根本特性。但是，我国目前许多有关行政契约的立法都渗透了民事合同的指导思想，很多法院在解决行政契约纠纷时也常以民事合同理念为指导。这种片面遵循行政契约表面特征而忽视其根本属性的做法，不利于问题合理妥善的解决。之所以出现这种现象，是由于我国行政法学起步晚，研究行政法学的人大多是民商法学者和经济法学者，对于行政法学的研究不深入，而又受民事理论影响较深。近些年，世界各国的理论和实践发生重大变化，其中传统合同理论中至高无上的契约自由原则名存实亡就是变化之一，各国都承认契约自由应受到限制。而行政契约恰恰是以契约不自由、主体不平等为特征的，如《国家合同机电产品管理办法（试行）》中的“生产企业没有特殊理由，一般不得拒绝国家合同订购任务”就是例证。 　　（四）行政契约立法中带有行政命令色彩 　　行政契约是随着我国体制改革发展起来的代替或补充行政命令的一种行政手段。与行政命令的单向性、强制性、适用范围相对狭窄性相比，行政契约更符合现代国家的民主观念，而且行政契约是行政主体与相对人在合意、沟通的基础上达成的，更易于行政目的的实现。但由于受我国行政法性质或传统体制影响，行政契约在理论和实践上都难免有行政命令的色彩。[