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区县政府依法行政考核机制研究 　　[摘要] 推行考核评价制度：通过对行政机关行政活动的量化评估，以此作为评价依法行政的重要尺度，已经成为理论界与实务界的共识。从国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）到党的十八大；法治政府建设的宏伟蓝图从“努力建设”发展为“基本建成”，全面推进依法行政各项工作变得更为紧迫，因此，立足区县政府工作实际，对推进依法行政的实践进行科学合理的评价，让政府机关主导的依法行政考核，在现有体制机制框架内取得实效，不仅是一种可贵的探索，更是迫在眉睫的一大课题。 　　[关键词] 法治政府；依法行政；指标体系 　　[DOI] 10.13939/ki.zgsc.2015.03.057 　　1 问题的提出 　　随着形势的发展，依法行政考核已从积极探索的软性提倡，变为必须实施的钢性职责。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），中明确提出：“加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。” 　　有鉴于此，本文拟通过对依法行政考核理论与实践两个层面的深入分析，找寻当前依法行政考核缺乏实效的根源；破解制约依法行政考核的瓶颈；探索新的依法行政考核评价机制；通过切实有效的评估，准确反映出政府各个部门依法行政的实际。促使由政府机关主导的依法行政考核在现有的体制机制框架内取得考核实效，彰显依法行政考核区别于一般考核的独特价值，以此作为当前全面推进依法行政的突破口，确保和促进行政机关的依法行政工作。 　　2 现行依法行政考核中的问题及成因 　　2.1 从考核现状中透视出的问题 　　2.1.1 考核机制尚未形成合力 　　2009年，中共中央、国务院颁布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中，明确提出：“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”由政府法制机构组织实施的依法行政考核，本应成为政府绩效考核的重要组成部分，考核结果也应纳入到政府绩效考评之中。而实际工作中，区县依法行政考核尚未纳入政府绩效考核之中，两种考核仍然独立开展。政府绩效考核实施机构，往往只对已有的依法行政考核指标再次精炼后，另行组织考核。政府法制机构组织的依法行政考核，区别于一般考核的独特价值尚未得到充分认同，现有考核评价资源尚未得到整合。而且在实际工作中过分夸大区县之间差异，导致各区县在适用于本区域的依法行政考核指标的构建上缺乏统一性，指标的权重也各有不同，考核力度也存在很大差异，科学、规范的依法行政考核工作局面尚未形成。 　　2.1.2 社会公众对政府主导的考核缺乏认同 　　依法行政考核由行政机关独立完成，在考核过程中缺乏公众参与，特别是缺乏由专家、学者及媒体组成的第三方考核主体，这种以上级对下级评价为主的考核，导致了依法行政考核主体的单一化特征，弱化了社会公众的需求对政府行为的导向性作用，依法行政的社会评价仍未纳入考核评价体系。 　　由政府法制机构组织各专项考核单位组成检查组，以年终一次性书面方式进行考核，是当前区县政府依法行政考核中较为常见的形式。主要包括各部门自评、听取汇报、查阅资料、专项职能部门和监督员打分等环节，体现出传统行政管理在行政理念与制度构建方面封闭、单一的特征。考评标准由行政机关制定，考评的组织实施在政府系统内部进行，考评结果也只在政府内部进行公布。考核的封闭式运行使得考核在各个环节上缺乏理性的程序保障与制约，使得考核对象和社会公众对考核缺乏信任和认同感。如：杭州市余杭区的法治政府指标体系及法治指数曾遭受国内行政实务界和法学理论界的质疑，其理由便是余杭区的法治指数是在余杭市政府的主导甚至是直接组织之下，进行依法行政考核指标设计，再在政府主导下运用这套指标体系对余杭区政府进行测评，选取的公众代表也不具有普适性等。[1] 　　2.1.3 考核对制度执行效果的检测功能有限 　　建设法治政府，不仅依赖国家的立法质量，更依赖于基层政府对法律法规贯彻实施的效果。目前，在推进依法行政工作中有一种倾向，[2] 认为摆脱 “人治”的束缚，选择“法治”的道路就是建章立制，在对“人治”的批判中，制度建设不断得以强化。反映在依法行政考核领域，就是依法行政考核指标主要集中于制度建设等容易测定的内容，对制度的执行情况，特别是行政机关工作人员依法行政的能力和水平尚无操作性强的考核方式。现有法律规范难免出现漏洞，在无法依据现有的法律规范直接作出判断时，区县政府的工作人员往往容易以“根据法律规定“或者上面“有规定”为理由来拒绝当事人的要求和希望。工作人员往往并不考虑当事人的要求和希望是否正确，而是直接拿出法律或者上面规定予以拒绝，回避由其本身进行判断。 　　在推进依法行政过程中，充分赋予行政机关以