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征地留用制度的效率逻辑与运行机制分析 【摘要】 征地留用制度是为保证失地农民的长远利益，由政府按比例划定建设用地，支持被征地村集体和村民进行各种生产经营活动的做法。征地留用制度通过制度创新收买了农村当中的精英人物，放松了对集体所有土地管制，降低了政府的土地占有成本，实现了土地资源的优化配置，解决了“补偿悖论“问题，制度减少了土地管制成本。 【关键词】 征地留用 政府占有 效率逻辑 运行机制 我国的征地留用制度最早出现于上世纪九十年代的深圳，当时的补偿方式非常传统，地方政府无力给予失地农民住宅和生活的保障，于是就划拨了一定数量的土地供其发展村集体经济，用集体经济的收益来弥补失地农民的损失，并为失地农民提供就业岗位。在深圳的试验取得成功之后，沿海经济发达地区和部分中西部地区也开始了相应的探索与实践。由于各地的经济实力、地域特色、传统习惯不同，各地的征地留用制度各俱特色。如湖南省长沙市从上世纪九十年代中期开始探索实施征地留用制度，形成了享誉全国的“咸嘉模式”。该模式按照人均55平方米的标准预留生活安置用地，按征地面积的10%预留生产安置用地，成立小区管委会统一管理征地补偿金和就业安置费，统一为失地且具有就业能力和欲望的本村村民提供就业安置机会。 在财产经济学当中，管制与占有是重要术语，这两者之间的不同在于：相比而言，管制对私人财产形成的损失相对较轻。因此政府管制可以不对私人财产做出补偿，而政府占有则必须对私人财产做出补偿。征地的实质就是政府将农民拥有使用权的土地征作他用，其实质应该是一种占有，势必会对失地农民造成经济和生活上的损失，必须要做出一定的补偿，征地占有制度就是补偿制度的创新。在此，笔者就来谈一谈征地留用制度的产生背景、运行机制和经济效率，进而揭示这一制度创新的时代意义。 一、产生背景 在我国，农村土地集体氖制其中就有土地管制和土地占有的相关规定。所谓土地管制就是政府关于如何利用土地、如何完成土地交易的制度规定，主要体现为以下三个方面。 第一，严禁农业用地非农化。《土地管理法》当中明确规定“国家实行土地用途管制制度”，并根据用途，将土地分成农用地、建设用地和未用地三种类型，对农业用地非农化做出了严格限制，明确提出了“基本农田保护制度”。 第二，禁止农民私自改变土地用途。《土地管理法》当中规定，所有土地用途变更和权属变更必须办理变更登记手续，农用地转变为建设用地须按规定办理审批手续。虽然《农村土地承包法》允许依法进行土地承包经营权的转包、互换、出租和流转，但不得改变农用地的用途。 第三，对农村宅基地的出售做出了限制，主要是限制出售给本村之外的人。 所谓的土地占有就是政府通过强制手段来完成土地交易。我国宪法对于土地的权属有明确的规定，城市土地全部属于国家，城市郊区和农村土地归集体所有。当公共利益需要时，国家可以按法律规定征收土地并进行补偿。也就是说，政府将作为国家土地权利的行使主体，对土地资源享有垄断权。集体土地转化为建设用地必须由政府完成征用、一级开发之后，才能转让给开发产。这就意谓着当政府要求集体土地所有者出售土地时，集体土地所有权既不能拒绝，也不能讨价还价。 我国的集体所有土地管制使其所有人不可能得到最大的收益，但我国的法律也认定城市政府没有补偿的义务。由于土地管制给集体土地所有权造成的损失不用补偿，政府官员的过激管制行为受到了激励，过度管制的现象屡见不鲜。国家对集体所有土地的占有就是以土地管制为基础的。 首先，土地管制有利于政府占有土地补偿标准的降低。《土地管理法》要求，征地补偿应当根据土地原用途来确定，做到“使需要安置的农民保持原有生活水平”，并将土地补偿费和安置补助之和的上限规定为征收土地前三年平均产值的30倍。在严格管制的情况下，集体所有土地多未实现价值的最大化，政府在占有这些土地时，自然会将补偿标准建立在劣等用途价值之上，难以反映其真正价值，从而形成了补偿不足和过度占有行为。 其次，土地管制带来的收益激励了政府的土地占有行为。集体所有制土地管制使新增建设用地并不包括集体所有土地。《土地管理法》当中规定单位和个人因建设需用地，必须依法申请使用国有土地，而这里所说的国有土地既包括国家所有的土地，也包括政府通过征收取得的集体所有土地。这就是说，垄断性的政府占有是农用地非农化的必然步骤。 在城镇化建设不断加快的背景下，城市内集体所有土地用途变更收益也越来越大，但受土地管制，集体所有土地仍以农用为主，机会成本趋于增大。因此，集体土地所有者突破管制的欲望越来越强，政府唯有加大管制投入才能收到应有的管制效果。在城郊结合部，管制成本的上升与管制效果的下降更形成了鲜明的对比，集体所有土地用途“非法”转变，“多房、无绿、少水”现象日益突出，原有的土地管制制度受到了严重挑战。在这种情况下，政府占有集体所有土地的补偿标准也逐渐向城